Arianto Patunru dan Sjamsu Rahardja menulis kajian terbaru Lowy Institute. Judulnya: “Proteksionisme Perdagangan di Indonesia: Masa-masa Buruk dan Kebijakan Buruk”. Kajian itu mengangkat konsep Hukum Sadli. Nama Hukum Sadli berasal dari Mohammad Sadli, teknokrat pada awal Orde Baru.
Pepatah populer mengatakan masa sulit memicu kebijakan bijak, sedangkan masa makmur sering sebaliknya. Ungkapan ini lama menjadi pegangan untuk memahami kecenderungan melewatkan peluang reformasi. Kecenderungan itu kerap muncul justru ketika pertumbuhan ekonomi sedang kuat.
Tampaknya, masa-masa kemakmuran justru kerap melahirkan kebijakan yang kurang tepat. Contohnya, subsidi bahan bakar menyerap hingga 20% anggaran pemerintah pada periode pertumbuhan terbaru. Selain itu, penegakan regulasi perbankan melemah selama era kejayaan ekonomi 1990-an.
Walaupun banyak orang mengandalkan kutipan aksioma itu, para peneliti menilai aksioma tersebut tak menggambarkan secara akurat sejarah kebijakan ekonomi yang sarat perdebatan. Para penulis menyimpulkan Hukum Sadli belum siap kita terapkan. Meski Indonesia menghadapi perlambatan ekonomi China, rendahnya penciptaan kerja, dan penurunan harga ekspor berbasis SDA.
Pernyataannya memang beralasan—kondisi ekonomi terlihat mengkhawatirkan. Bank Dunia telah menurunkan proyeksi pertumbuhan untuk tahun 2015 dari 5,2% menjadi 4,7%, angka terendah sejak krisis finansial global. Meski begitu, pemerintah mulai menerapkan proteksionisme dan intervensi untuk menekan impor, menata pasar, serta mendorong industri nasional. Maka, pertanyaannya: kapan kebijakan yang benar-benar efektif akan muncul?
Hukum Sadli menyoroti dinamika politik di tengah krisis. Masa sulit tidak otomatis melahirkan kebijakan baik. Gejolak politik kerap mendorong lahirnya kebijakan ekonomi yang sebelumnya tidak populer.
Kebijakan Ekstrem
Krisis besar melanda pada 1965, dengan kebangkrutan dan inflasi tak terkendali akibat kebijakan ekstrem era Soekarno. Saat Orde Baru berkuasa, hampir semua investor asing telah dinasionalisasi, kecuali tiga perusahaan minyak asal Amerika Serikat. Hukum saat itu juga melarang masuknya investasi asing baru. Pemerintah mengendalikan lebih dari 1.000 BUMN; mayoritas beroperasi tidak efisien, sementara militer memimpin banyak perusahaan itu. Dalam situasi politik dan sosial yang tegang, Orde Baru segera merumuskan ulang pendekatan ekonominya. Langkah awalnya penerbitan UU No. 1/1967 yang membuka investasi asing. Kebijakan sementara akhir 1966 ikut melonggarkan kontrol negara dan memperkenalkan liberalisasi ekonomi.
Krisis akibat anjloknya harga minyak awal 1980-an mendorong pemerintah lebih disiplin. Disiplin fiskal itu membuka ruang kebijakan pro-pasar. Para teknokrat kian berpengaruh seiring penurunan harga minyak berlanjut.
Menjelang akhir 1970-an, pendapatan minyak menjadi sumber utama anggaran negara. Porsinya naik dari 20% pada 1969 menjadi hampir 60% pada 1974. Negara menggerakkan industrialisasi besar di Indonesia, selaras posisinya sebagai negara petro yang tumbuh. Gambaran ini mengingatkan pada konsep Fernando Coronil tentang Venezuela sebagai Negara Ajaib. Rezim Soeharto menguasai politik secara represif dan mengendalikan sumber daya alam sepenuhnya. Militer mengambil alih perusahaan negara strategis, sementara institusi lain kesulitan mengawasi struktur bayangan ini. Bahkan Kementerian Keuangan dan BI kesulitan memperoleh data pendapatan Pertamina.
Kejatuhan harga yang tajam menciptakan tekanan ekonomi berat dan menghentikan aliran dana bagi APBN serta oligarki bisnis. Pemerintah merespons awal dengan memberlakukan perizinan impor; Hadi Soesastro menganalogikannya sebagai menciptakan Frankenstein. Sistem tersebut menyuburkan monopoli dan aliansi distribusi yang segera menjalar ke negara mitra. Butuh waktu bertahun-tahun dan ancaman biaya impor tinggi terhadap ekspor sebelum pemerintah menghentikannya. Perjalanan menuju kebijakan yang efektif memang jarang berjalan lurus.
Transformasi Signifikan
Transformasi signifikan terjadi antara tahun 1979 hingga 1980, ketika sejumlah keputusan presiden mengalihkan tanggung jawab pengadaan proyek-proyek pemerintah dari perusahaan milik negara ke Sekretariat Negara. Pemerintah mencabut kendali pengadaan dari Pertamina pada 1980; pada 1985, pemerintah mencabutnya dari militer. Sebelum perubahan itu, kalangan militer memegang posisi paling berpengaruh di pemerintahan. Namun sejak saat itu, struktur kekuasaan mulai bergeser ke tangan para politiko-birokrat yang berpusat di sekitar Sekretariat Negara.
Pada pertengahan dekade, para teknokrat berhasil memanfaatkan momentum dari krisis ekonomi dan dinamika politik untuk mengemukakan gagasannya mengenai pasar bebas dan liberalisasi. Otoritas menerapkan deregulasi pada sektor keuangan dan manufaktur ekspor, sementara sektor lain masih mengeluarkan kebijakan kurang tepat. Otoritas sering menyeimbangkan deregulasi makro dengan langkah proteksionis di perdagangan dan industri.
Jurnalis senior Richard Borsuk menggambarkan kebiasaan tahunan para teknokrat yang berkumpul beberapa minggu sebelum pertemuan dengan para donor internasional untuk merancang dan mengumumkan paket reformasi, dengan tujuan menarik dukungan finansial dari luar negeri. Di balik layar, berlangsung negosiasi intens untuk memperoleh persetujuan Presiden Soeharto atas sejumlah reformasi, yang tak jarang akhirnya diabaikan. Terkadang, paket reformasi tersebut tampak tidak selaras ketika disandingkan dengan kebijakan yang bertentangan, seperti keputusan pembebasan bea masuk bagi mobil nasional Timor milik Tommy Soeharto pada tahun 1996.
Krisis keuangan Asia tahun 1997–1998 menandai berakhirnya masa sulit dan menghadirkan paket bantuan dari IMF yang disertai berbagai persyaratan ketat. Tujuannya adalah untuk menangani akar persoalan tata kelola dan kelemahan institusional yang dianggap sebagai pemicu krisis. Sejumlah proyek seperti mobil nasional Timor, perusahaan dirgantara milik negara IPTN, serta monopoli perdagangan cengkeh menjadi titik konflik antara IMF dan pemerintah—meskipun isu-isu tersebut sebenarnya tidak berkaitan langsung dengan persoalan valuta asing dan sektor perbankan yang menjadi pemicu utama krisis.
Sistem Demokrasi
Krisis tersebut berujung pada tumbangnya pemerintahan Soeharto dan mengarahkan menuju sistem demokrasi. IMF dikenang dengan rasa pahit oleh banyak pihak yang meyakini bahwa kebijakan neoliberal yang tampak tidak berisiko—seperti liberalisasi neraca perdagangan dan penerapan hukum persaingan usaha—sebenarnya merupakan cara terselubung untuk memaksa keterbukaan pasar. Sejumlah reformasi, sebagaimana dicatat oleh Patunru dan Rahardja, justru berdampak negatif terhadap perekonomian dan kemudian dibatalkan atau digantikan dengan kebijakan proteksionis, seperti hambatan non-tarif dan regulasi legislatif yang membatasi.
Seperti yang terlihat dalam kilas balik terhadap berbagai masa krisis dalam sejarah ekonomi, proses perumusan kebijakan ekonomi senantiasa dipengaruhi oleh dinamika politik dan menjadi bahan perdebatan. Masa-masa sulit tidak otomatis melahirkan kebijakan yang bijak. Justru, situasi politik yang tidak stabil—baik berupa perubahan besar maupun ancaman terhadap tatanan kekuasaan yang ada—sering membuka celah bagi reformasi ekonomi. Namun, reformasi tersebut kerap terpinggirkan setelah struktur kekuasaan baru terbentuk dan para elite kembali merasa aman secara politik.
Inilah sebab utama mengapa berbagai persoalan saat ini belum mampu mendorong lahirnya kebijakan yang efektif—bahkan penurunan pertumbuhan ekonomi hingga 4,5% belum cukup menggoyahkan pola pikir politik yang dominan. Seperti yang terlihat saat ini maupun pada era tahun 1980-an, reaksi awal para pengambil kebijakan cenderung mengarah pada pembatasan impor dan dorongan terhadap industri nasional. Terkadang, lahirnya kebijakan yang baik justru didahului oleh penerapan kebijakan yang kurang ideal.
