Untuk membangun perdamaian di Papua Barat, pada Mei 2015 Jokowi memberi grasi kepada lima tahanan politik. Pengadilan sebelumnya menghukum mereka karena menerobos area militer di Wamena, Papua. Presiden juga merencanakan grasi atau amnesti bagi tahanan politik lain di berbagai wilayah. Namun, lebih dari 90 tahanan politik masih ada, mayoritas dari gerakan separatis Papua dan Maluku. Inisiatif Jokowi pun menghadapi tantangan besar.
Pasal 14 dalam Undang-Undang Dasar memberikan presiden sejumlah kewenangan yang bersifat kuasi yudisial. Jenis yang paling umum adalah grasi. Grasi berarti mengubah, mengurangi, atau menghapus hukuman pidana, termasuk mengalihkan hukuman mati menjadi penjara seumur hidup. Rehabilitasi memulihkan nama baik orang yang dulu mendapat tuduhan pidana dan kemudian pengadilan membebaskannya. Pemerintah menggunakan amnesti, yang mekanismenya mirip grasi, untuk membebaskan kelompok narapidana secara kolektif. Pemerintah memberikan abolisi, yang menyerupai amnesti, sebelum pengadilan memutus perkara saat proses hukum masih berlangsung.
Dalam praktik internasional, otoritas memberikan grasi secara personal setelah menilai permohonan setiap narapidana. Sebaliknya, amnesti dan abolisi biasanya berlaku secara kolektif, tanpa memperhatikan kondisi individu para narapidana. Berbeda dengan banyak negara yang menyerahkan kewenangan kepada legislatif, konstitusi Indonesia memberi presiden hak grasi dan amnesti. Namun, Pasal 14 mewajibkan presiden mempertimbangkan masukan Mahkamah Agung untuk grasi atau rehabilitasi. Presiden juga mempertimbangkan masukan DPR untuk amnesti atau abolisi.
Menolak Grasi
Presiden Jokowi menolak grasi bagi terpidana mati kasus narkoba. Namun, pada Maret 2015 ia memberi grasi kepada tiga terpidana mati kasus pembunuhan. Pada Desember 2014, Jokowi membebaskan aktivis hak-hak petani, Eva Susanti Bande, melalui grasi. Di era pasca-Soeharto, amnesti paling signifikan terkait tahanan politik. Presiden BJ Habibie membebaskan sekitar 230 tahanan politik melalui 12 peraturan pada 1998–1999. Mereka termasuk tokoh separatis dari Timor Timur, Papua, dan Aceh. Langkah itu menandai berakhirnya pemerintahan Orde Baru. Pada 2005, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono memberi amnesti dan abolisi kepada 1.424 anggota GAM. Kedua langkah tersebut dipandang luas sebagai contoh sukses dalam penerapan amnesti dan abolisi oleh kepala negara.
Dalam upaya membebaskan seluruh tahanan politik lewat grasi dan amnesti, Presiden Jokowi menghadapi dilema kompleks. Grasi membebaskan narapidana, tetapi banyak pihak menilainya menuntut pengakuan kesalahan. Eva Susanti dan Schapelle Corby tetap menyatakan tidak bersalah saat mengajukan grasi. Konstitusi dan UU grasi tidak mewajibkan pengakuan kesalahan secara eksplisit. Kedua aturan itu mendefinisikan grasi sebagai pengampunan resmi atas hukuman pengadilan. Penjelasan UU 22/2002 menyebut presiden memberikan grasi sebagai hadiah berupa pengampunan. Karena itu, grasi tidak menilai ulang putusan hakim atau membatalkan vonis. Eksekutif menggunakan grasi sebagai keringanan hukuman yang sah. Dalam konteks ini, otoritas menganggap lima tahanan Papua Barat yang bebas lewat grasi menerima tanggung jawab. Ada perbedaan informasi soal pengajuan grasi atau pembebasan atas inisiatif presiden.
Memberi Grasi
Pada 2010, Presiden Susilo Bambang Yudhoyono memberi grasi kepada dua aktivis politik Papua Barat yang mengibarkan bendera Bintang Kejora dan terlibat demonstrasi pro-kemerdekaan yang berujung kekerasan. Sejumlah tahanan politik Papua Barat lainnya menolak tegas tawaran grasi. Pada Agustus 2013, SBY mencoba memberi grasi massal, tetapi para tahanan menolaknya karena enggan mengakui kesalahan atas tindakan yang mereka anggap tidak pernah lakukan. Filep Karma menolak grasi; publik mengenalnya sebagai tokoh tahanan politik Papua, dan pengadilan menjatuhkan hukuman 15 tahun pada 2004 karena mengibarkan Bintang Kejora. Menanggapi penolakan itu, Human Rights Watch mendesak pemerintah membebaskan semua tahanan politik melalui amnesti presiden, bukan menuntut pengakuan kesalahan atas hukuman yang melanggar hak asasi manusia.
Secara historis, amnesti terhadap tahanan politik dapat memutus kaitan dengan masa lalu, membuka jalan pemulihan, dan mendorong dialog lebih konstruktif dengan kelompok separatis. Pendekatan ini memberi kesan lebih rekonsiliatif bagi Presiden Jokowi dibanding melanjutkan pemberian grasi. Amnesti—atau abolisi bagi yang masih menjalani proses hukum—tidak menuntut pengakuan kesalahan, dan mekanisme ini memulihkan para tahanan seolah pengadilan tidak pernah menjatuhkan hukuman kepada mereka, karena pendekatannya menekankan pelupaan, bukan pengampunan. Namun, presiden harus mempertimbangkan pendapat DPR saat memberikan amnesti, dan kewajiban ini menjadi tantangan bagi Jokowi.
Sulit Dilakukan
Walaupun presiden tidak diwajibkan untuk mengikuti saran yang diberikan (dan memang terdapat sejumlah kasus di mana presiden mengabaikan rekomendasi Mahkamah Agung dalam hal pemberian atau penolakan grasi), mengesampingkan pendapat Komisi I DPR merupakan langkah yang sulit dilakukan, terutama bagi presiden yang belum berpengalaman dan memiliki dukungan legislatif yang terbatas. Dalam menjelaskan alasan Presiden Jokowi memilih memberikan grasi ketimbang amnesti pada bulan Mei 2015, Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia, Yasonna Laoly, menyatakan bahwa pemerintah khawatir terhadap dinamika politik di DPR. Kekhawatiran tersebut terbukti ketika pada akhir bulan Juni 2015, parlemen menolak mendukung rencana Jokowi untuk memberikan amnesti kepada sisa tahanan politik, karena adanya kekhawatiran bahwa langkah tersebut akan dianggap sebagai bentuk pengakuan terhadap Organisasi Papua Merdeka (OPM) dan berpotensi menimbulkan ketidakpuasan terhadap pemerintah di wilayah Papua.
Dengan demikian, Presiden Jokowi dihadapkan pada dua opsi yang sama-sama rumit: memberikan amnesti secara sepihak yang berisiko memicu kemarahan para pendukungnya di parlemen, atau tetap menempuh jalur grasi yang secara tidak langsung menuntut narapidana untuk mengakui kesalahan. Kedua pilihan ini tampaknya belum mampu memenuhi harapan akan terciptanya perdamaian dan pemulihan sosial sebagaimana yang telah ia janjikan.
Masih belum jelas apakah Presiden Jokowi dapat memberikan grasi yang disertai dengan rehabilitasi guna memulihkan nama baik narapidana, seperti yang diusulkan oleh Menteri Koordinator Bidang Politik, Hukum dan Keamanan, Tedjo Edhy Purdijatno. Namun, secara umum, rehabilitasi dipahami sebagai langkah yang dilakukan setelah seseorang dibebaskan melalui grasi, dengan tujuan memulihkan reputasinya—bukan sebagai bentuk pemulihan nama baik bagi seseorang yang telah dinyatakan bersalah tetapi belum menjalani hukuman.
