Pada bulan Juli 2014, Newmont Mining Corporation mengajukan gugatan ke International Centre for the Settlement of Investment Disputes (ICSID). Perusahaan itu menggunakan Bilateral Investment Treaty (BIT) antara Indonesia dan Belanda sebagai dasar gugatan. Perusahaan tambang ini menilai bahwa kebijakan pemerintah yang akan melarang ekspor mineral mentah melanggar isi perjanjian tersebut. Gugatan ini muncul empat bulan setelah Indonesia menolak memperpanjang BIT dengan Belanda yang berakhir Juli 2015. Satu bulan kemudian, Newmont menarik gugatannya setelah mencapai kesepakatan dengan pemerintah. Pemerintah memberikan pengecualian kepada perusahaan dari regulasi pertambangan baru.
Newmont Mining dan UU Pertambangan Mineral dan Batubara
Newmont menjalankan bisnis sebagai perusahaan pertambangan besar dengan fokus utama pada produksi emas. Perusahaan ini berkantor pusat di Amerika Serikat dan mengoperasikan tambang di Australia, Peru, Indonesia, Ghana, Selandia Baru, serta Meksiko. Di Indonesia, PT Newmont Nusa Tenggara beroperasi sebagai entitas lokal, sementara Nusa Tenggara Partnership BV berbasis di Belanda memegang mayoritas saham. Newmont bersama Nusa Tenggara Partnership BV menggugat pemerintah dengan merujuk pada BIT antara Indonesia dan Belanda. PT Newmont Nusa Tenggara berfungsi sebagai perusahaan patungan milik Nusa Tenggara Partnership BV, PT Multi Daerah Bersaing, PT Pukuafu Indah, dan PT Indonesia Masbaga Investama.
Pada tahun 2009, pemerintah mengesahkan Undang-Undang Nomor 4 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara. Undang-undang itu mewajibkan perusahaan melakukan hilirisasi dengan memurnikan dan mengolah mineral di dalam negeri. Pasal 170 menetapkan batas waktu lima tahun sejak undang-undang berlaku. Pemerintah menargetkan pelaksanaan hilirisasi paling lambat tahun 2014. Pemerintah tetap mengizinkan ekspor produk mineral setengah jadi hingga tahun 2017. Ekspor itu mencakup konsentrat tembaga dengan pajak progresif antara 20% hingga 60%. Kebijakan pajak ini mendorong perusahaan membangun fasilitas pengolahan mineral dalam negeri. Kebijakan itu juga memungkinkan pemerintah memperoleh manfaat lebih besar dari kekayaan mineral nasional.
Pasal 112 juga mengatur pembatasan kepemilikan asing dalam sektor pertambangan. Aturan ini mewajibkan perusahaan tambang asing secara bertahap mengurangi kepemilikan saham hingga menjadi pemegang minoritas dalam 10 tahun. Artinya, perusahaan tersebut harus melepas hingga 51% sahamnya kepada pemerintah pusat, pemerintah daerah atau pelaku industri lokal dalam periode tersebut.
Ketergantungan Ekspor
Undang-undang baru ini mencerminkan kecenderungan global di negara-negara belahan bumi selatan yang berupaya mengurangi ketergantungan terhadap ekspor bahan mentah, serta menginginkan kontrol yang lebih besar atas sumber daya alamnya demi mendukung pembangunan nasional dan lokal. Di Indonesia, sejak tahun 1998, muncul gelombang gerakan kedaulatan yang terus tumbuh, terutama di kalangan generasi muda yang semakin terlibat secara politik dan mendambakan kemandirian ekonomi, khususnya dalam sektor industri ekstraktif. Pemerintahan SBY mengesahkan undang-undang ini pada bulan Januari 2009. Tiga bulan kemudian, SBY berhasil memenangkan pemilihan kembali.
Kebijakan ini bertujuan untuk memperkuat perekonomian lokal dan menciptakan lebih banyak lapangan kerja di dalam negeri, sekaligus mengurangi ketergantungan pada ekspor bahan mentah. Namun, perusahaan-perusahaan di sektor ekstraktif menolak keras kebijakan tersebut. Newmont, misalnya, mengklaim bahwa regulasi baru ini memaksanya menghentikan kegiatan operasional di tambang tembaga dan emas Batu Hijau di Pulau Sumbawa, Nusa Tenggara Barat, sehingga menimbulkan kerugian ekonomi. Akibatnya, perusahaan tersebut menutup tambang dan memulangkan sekitar 3.200 pekerjanya.
Setelah mendapat tekanan kuat dan upaya lobi dari sejumlah perusahaan pertambangan besar, pemerintah akhirnya menyetujui perubahan peraturan yang mengatur Freeport dan Newmont, termasuk menunda kewajiban pembangunan fasilitas pemurnian mineral.
Pemerintah dan Freeport menyepakati sejumlah isu penting. Freeport melepas hanya 30% saham kepada pemerintah dan membayar pajak ekspor sebesar 7,5%, bukan 25%, lalu menghapuskan pajak itu setelah fasilitas peleburan rampung. Freeport menyatakan akan membayar tarif ekspor lebih rendah hingga tahun 2016 dan meningkatkan royalti atas penjualan tembaga serta emas. CEO Freeport, Richard Adkerson, menegaskan, “Kami menjadikan kompromi ini sebagai jembatan untuk kembali menjalankan operasional secara normal.”
Berbeda dengan Freeport, Newmont secara tegas menolak menyetujui ketentuan yang pemerintah berlakukan. Newmont memilih membawa sengketa tersebut ke ICSID.
Alasan Membatalkan BIT dengan Belanda
Pada bulan Maret 2014, pemerintah menyatakan tidak akan memperpanjang BIT dengan Belanda yang akan berakhir pada bulan Juli 2015. Perusahaan transnasional menuntut kompensasi hingga ratusan juta dolar, bahkan mencapai satu miliar dolar dalam salah satu kasus. Pemerintah dan lembaga terkait mengambil keputusan ini di tengah meningkatnya jumlah sengketa investasi. Fenomena ini mencerminkan tren global meningkatnya sengketa antara investor dan negara, yang melonjak dari 38 kasus pada tahun 1996 menjadi 514 kasus tercatat di ICSID pada tahun 2012. Sekitar sepertiga dari kasus-kasus tersebut berkaitan dengan sektor minyak, pertambangan atau gas.
Kebanyakan BIT memberikan perlindungan besar kepada investor asing dengan menggunakan mekanisme Investor-State Dispute Settlement (ISDS). Perusahaan menggugat pemerintah jika kebijakan atau tindakannya merugikan bisnis, termasuk potensi keuntungan di masa depan. Belanda menandatangani 96 BIT dan aktif memberikan perlindungan investasi. Jumlah itu menjadikan Belanda sebagai negara kedua terbanyak di dunia asal klaim investor terhadap negara. Indonesia dan Belanda menandatangani BIT pertama kali pada tahun 1968 dan memperbaruinya pada tahun 1995.
BIT Belanda
BIT Belanda memberikan cakupan perlindungan yang sangat luas bagi investor asing. Sistem perpajakan yang mendukung dunia usaha memperkuat perlindungan itu dan mendorong praktik treaty shopping. Perusahaan mendirikan entitas di Belanda semata-mata untuk memperoleh manfaat dari perlindungan hukum BIT Belanda, bahkan untuk menggugat negara asalnya sendiri. Nusa Tenggara Partnership BV, misalnya, berbasis di Amsterdam tanpa memiliki karyawan dan mengelola aset lebih dari satu miliar euro. Kondisi ini menunjukkan bahwa perusahaan tersebut kemungkinan besar merupakan mailbox company, yakni entitas yang hanya tercatat secara hukum di Belanda guna mengambil keuntungan dari sistem perpajakan dan jaringan perjanjian investasinya.
Joko Widodo, presiden terpilih pertama yang berasal dari luar kalangan elite politik maupun militer, dalam kampanyenya berkomitmen untuk mengembalikan pengelolaan kekayaan dan sumber daya alam kepada rakyat. Pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) mengeluarkan undang-undang mengenai larangan ekspor. Jokowi menyatakan akan melanjutkan kebijakan itu dengan memfokuskan pada peningkatan ekspor mineral yang telah melalui proses, bukan bahan mentah. Mantan juru bicara Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral, Saleh Abdurrahman, menyatakan bahwa perusahaan pertambangan besar telah beroperasi di Indonesia sejak tahun 1967, dan pada dasarnya negara telah menjual kekayaan alamnya. Berdasarkan dokumen partainya, Jokowi juga berencana memberikan lebih banyak insentif kepada penambang domestik, membatasi perluasan lahan perkebunan serta menurunkan ketergantungan pada impor pangan—dengan target swasembada beras dan jagung.
Klaim Investasi yang Terus Menghantui
Pemerintah telah mengumumkan rencana pembatalan lebih dari 60 perjanjian investasi yang mencantumkan mekanisme penyelesaian sengketa antara investor dan negara. Namun demikian, penghentian BIT dengan Belanda tidak sepenuhnya melindungi pemerintah dari potensi gugatan investasi di masa mendatang yang berasal dari investor Belanda. Klausul survival dalam perjanjian tersebut menyebabkan kondisi ini. Klausul itu menyatakan bahwa investasi yang investor lakukan sebelum tanggal resmi berakhirnya perjanjian pada 1 Juli 2015 tetap memperoleh perlindungan penuh selama 15 tahun setelah tanggal tersebut.
Indonesia tengah menghadapi gugatan hukum senilai satu miliar dolar yang perusahaan asal Inggris, Churchill Mining, ajukan terkait pencabutan izin tambang batubara di Pulau Kalimantan. Churchill Mining beroperasi di wilayah tersebut hingga tahun 2010, ketika pemerintah mencabut izinnya. Indonesia berpendapat bahwa investasi perusahaan itu tidak termasuk dalam cakupan BIT antara Indonesia dan Inggris. Namun, pengadilan arbitrase memutuskan bahwa klaim Churchill masuk akal.
Tak lama setelah kasus Churchill mencuat, pemerintah memutuskan untuk membatalkan BIT dengan Belanda. Presiden SBY saat itu menginstruksikan para menterinya agar bersiap menghadapi kemungkinan terburuk. Ia menyatakan keprihatinan atas potensi tekanan yang perusahaan multinasional dengan dukungan kekuatan internasional berikan terhadap negara berkembang. Sementara itu, Menteri Perekonomian, Hatta Rajasa, mengungkapkan bahwa kasus Churchill memberikan pelajaran penting bagi pemerintah.
Sebelumnya, pemerintah terpaksa melonggarkan kebijakan lingkungannya akibat tekanan dari potensi gugatan hukum. Pada tahun 2002, pemerintah membatalkan kebijakan baru yang melarang aktivitas tambang di kawasan hutan lindung setelah sejumlah perusahaan tambang mengancam menuntut ganti rugi miliaran dolar. Menteri Lingkungan Hidup saat itu, Nabiel Makarim, menyatakan, “Jika tambang tutup, investor akan menggugat dan Indonesia tidak akan sanggup membayarnya.”
Newmont Mencabut Gugatannya
Newmont akhirnya mencabut gugatan terhadap pemerintah di ICSID setelah perusahaan itu memperoleh sejumlah pengecualian khusus serta dukungan kebijakan nasional. Pemerintah dan perusahaan menjalankan proses negosiasi dengan minim transparansi sehingga organisasi masyarakat sipil lokal tidak dapat mengawasinya. Kesepakatan yang mereka capai justru melemahkan implementasi undang-undang baru yang seharusnya melindungi kepentingan rakyat. Seperti halnya Freeport, pemerintah kini hanya mengenakan bea ekspor sebesar 7,5% kepada Newmont.
Usai pencabutan gugatan, perusahaan menandatangani Memorandum of Understanding (MoU) dengan pemerintah. Isi MoU itu mirip dengan kesepakatan Freeport, yaitu memberikan izin ekspor dengan syarat pembangunan fasilitas pemrosesan mineral dalam negeri untuk mendukung industri nasional.
Dampak dari BIT telah lama menjadi bahan perdebatan. Dampak itu tidak hanya tampak dalam perkara hukum yang berakhir di pengadilan dan mengabaikan hak negara untuk mengatur serta melindungi warganya, tetapi juga dalam banyak kasus ketika negara mundur dari kebijakan yang direncanakan karena khawatir digugat secara hukum. Fenomena ini dikenal sebagai efek pembekuan kebijakan (regulatory chill), yang membatasi ruang gerak negara akibat ancaman arbitrase investasi. Meski demikian, sulit untuk membuktikan bagaimana efek ini berlangsung karena penarikan kebijakan oleh pemerintah umumnya terjadi secara tertutup dan kesepakatan dengan perusahaan kerap dirahasiakan.
Langkah pemerintah untuk membatalkan BIT dengan Belanda dianggap sebagai keputusan yang tepat, namun upaya menghapus perjanjian investasi yang dianggap tidak adil tetap menghadapi kendala. Klausul keberlanjutan dalam BIT memungkinkan perusahaan tetap mengajukan gugatan terhadap pemerintah hingga 10 atau 20 tahun setelah perjanjian berakhir. Meski Belanda belum pernah menjadi pihak yang digugat melalui mekanisme ini, perkembangan seperti negosiasi TTIP antara Uni Eropa dan Amerika Serikat serta semakin luasnya kekhawatiran terhadap risiko dari klausul ISDS dalam perjanjian perdagangan menjadi pelajaran penting bagi negara-negara yang tengah mempertimbangkan untuk menandatangani perjanjian investasi. Kini saatnya bagi negara-negara, baik di belahan bumi selatan maupun utara, mengevaluasi ulang arah kebijakan mereka dalam bidang perdagangan dan investasi.
