Pada awal 2008, Bea Cukai merancang sistem pertukaran data penumpang elektronik antara maskapai dan instansi sebagai bagian API. Proses mencakup penyaringan data API lewat jaringan SITA dan permintaan PNR untuk penerbangan tertentu via email atau dokumen cetak.
Bea Cukai memperkenalkan sistem API terbaru secara resmi pada Desember 2009 setelah hampir dua tahun pengembangan. Sistem ini beroperasi secara batch non-interaktif dan mengikuti pedoman API yang WCO, IATA, dan ICAO susun. Karena sebagian besar maskapai belum siap menyediakan nomor bagasi dan kursi, otoritas hanya meminta 12 dari 14 elemen data. Langkah ini memberi waktu bagi maskapai menyesuaikan sistem dan proses pelaporan.
Sistem pemeriksaan penumpang yang baru memberikan efisiensi lebih tinggi dalam memeriksa seluruh penumpang dan awak pesawat yang datang maupun pergi. Lonjakan penumpang dan kebutuhan kelancaran perjalanan mendorong Bea Cukai mengevaluasi pemanfaatan data PNR secara terstruktur. Maskapai menyimpan data PNR di Sistem Reservasi Komputer, dan Bea Cukai berharap data itu memperkuat fungsi pengamanan.
Pihak berwenang memperkirakan bahwa penerapan sistem transmisi dan pengolahan data API serta PNR akan menghasilkan perbedaan signifikan:
- Pertama, dari segi jumlah data, sistem PNR mencakup hingga 76 elemen informasi. Jumlah itu jauh lebih banyak daripada API yang hanya memuat 14 elemen dasar
- Kedua, dari sisi keseragaman data, format API relatif seragam di berbagai maskapai penerbangan. Sementara itu, data PNR menunjukkan variasi tinggi antar maskapai
- Ketiga, terkait frekuensi dan waktu pengiriman data: data API dikirim sekali, sedangkan data PNR dikirim hingga lima kali dalam proses
- Kebanyakan maskapai menggunakan jaringan SITA untuk pengiriman data API. Maskapai menyalurkan data PNR melalui berbagai layanan distribusi global (GDS) yang menggunakan protokol dan format beragam
Kerja Sama Internasional
Dalam rangkaian pertemuan forum Kerja Sama Ekonomi Asia-Pasifik (APEC) tahun 2013, Bea Cukai memanfaatkan momentum tersebut untuk mengangkat isu terkait data PNR ke tingkat yang lebih strategis, sebagai bagian dari upaya memperkuat kerja sama internasional. Sejak bulan Juni 2012, pemerintah telah mulai merumuskan pendekatan untuk membawa isu PNR ke dalam agenda APEC. Setelah melalui diskusi intensif dengan Sekretariat APEC dan dalam pertemuan Subkomite APEC bidang Prosedur Kepabeanan, lahirlah sebuah inisiatif bertajuk Dukungan terhadap Standardisasi Data PNR di antara Maskapai Penerbangan di Asia-Pasifik, yang kemudian mendapat persetujuan dan dukungan penuh dari seluruh negara anggota APEC.
Guna mempertahankan momentum yang telah tercipta, pemerintah mengadakan lokakarya APEC mengenai Standar Pertukaran Data Penumpang dan Maskapai serta format pesan PNRGOV di Bali pada bulan Oktober 2013. Berbagai pihak mendukung Bea Cukai melalui kegiatan ini, termasuk maskapai, perusahaan TI, penyedia GDS/CRS, lembaga transportasi nasional, instansi imigrasi, penegak hukum, serta organisasi internasional WCO, IATA, dan ICAO.
Pemerintah kemudian memasuki tahap persiapan dengan menetapkan aturan umum terkait sistem pengiriman dan pengolahan data PNR, sesuai dengan rekomendasi dalam Pedoman ICAO mengenai Data Catatan Nama Penumpang (Dokumen 9944), yang rampung pada bulan September 2014. Pemerintah menyusun persyaratan data PNRGOV untuk maskapai dan mengembangkan proses bisnis, aplikasi analisis, serta jaringan konektivitas antara GDS maskapai dan Pusat Daya Kepabeanan sebagai isu penting.
Pengembangan sistem analisis berbasis data PNR merupakan proses yang kompleks. Dalam menghadapi tantangan tersebut dan menyadari keterbatasan pengetahuan di bidang ini, Bea Cukai meminta bantuan serta dukungan dari Australian Custom and Border Protection Service (ACBPS) pada fase awal pelaksanaan proyek.
Tantangan Utama
Perbedaan standar data antar maskapai menjadi salah satu tantangan utama. Bea Cukai memperkenalkan standar pesan PNR bernama PNRGOV dalam lokakarya APEC, sesuai rekomendasi WCO, IATA, dan ICAO. Bea Cukai bertujuan meningkatkan kesadaran maskapai dan pemangku kepentingan serta memperoleh dukungan mereka untuk menerapkan format pesan seragam yang secara global akui dalam pengiriman data PNR kepada pemerintah.
Salah satu tantangan dalam penerapan sistem PNR adalah keterbatasan anggaran. Karena teknologi informasi menjadi komponen utama dalam sistem ini, biaya pengadaan perangkat yang sistem butuhkan sangat tinggi—hingga melebihi dana yang telah pemerintah alokasikan untuk proyek tersebut. Selain itu, pembangunan konektivitas jaringan dan protokol komunikasi, yang mencakup aturan dan regulasi terkait mekanisme transmisi data, juga menjadi tahapan penting dalam pelaksanaan proyek ini.
Tim proyek tidak tinggal diam. Sebaliknya, mencari dukungan dari ACBPS. Pada bulan April 2013, beberapa anggota tim berangkat ke Australia untuk bertemu dengan para ahli ACBPS yang Michael Odgers pimpin, yang saat itu menjabat sebagai Direktur Keterlibatan Penumpang dan Industri, serta Nathan Chamberlain, Manajer Informasi Penumpang. Setelah memperoleh wawasan dari kunjungan tersebut, tim pengembang PNR memutuskan untuk membangun sistem secara mandiri tanpa melibatkan penyedia eksternal.
Saat ini terdapat dua cara untuk mentransfer data PNR. Metode pertama adalah pull, di mana otoritas yang berwenang dapat mengakses sistem maskapai dan mengambil data yang mereka butuhkan langsung dari basis datanya. Metode kedua adalah push, yang memungkinkan maskapai penerbangan mengirimkan data PNR yang relevan ke basis data milik otoritas yang memintanya.
Berdasarkan pengalaman ACBPS, tim menyimpulkan bahwa menerapkan metode push lebih efektif untuk mengembangkan sistem transmisi PNR yang responsif. Metode ini mensyaratkan penggunaan satu format standar, yaitu PNRGOV, alih-alih menerima berbagai macam format. Dengan pendekatan ini, proses pengembangan, pemeliharaan dan penanganan masalah menjadi lebih efisien dan terstruktur.
Transfer Data
Dokumen ICAO 9944 menekankan bahwa ketika suatu negara mewajibkan transfer data PNR, negara tersebut perlu mempertimbangkan dampaknya terhadap negara lain dan maskapai penerbangan yang beroperasi di wilayahnya, khususnya terkait biaya dan pengaruh terhadap infrastruktur yang sudah ada. Oleh karena itu, negara-negara yang mewajibkan pengiriman data penumpang dari maskapai harus memastikan sistemnya dapat terhubung dengan sistem penyimpanan data PNR milik maskapai.
Dokumen Persyaratan Data PNRGOV menjabarkan ketentuan teknis sistem TI, termasuk protokol jaringan untuk menjaga keamanan pengiriman pesan melalui internet. Sistem ini mendukung tiga jenis protokol, yaitu Jaringan Privat Virtual berbasis Protokol Internet (IP VPN), Protokol Keamanan Internet (IP Sec) dan Lapisan Soket Aman (SSL).
Selama proses komunikasi, perangkat pengirim dan penerima menggunakan Protokol Lapisan Aplikasi. Agar komunikasi lancar, kedua perangkat harus menggunakan protokol yang kompatibel. Aplikasi memungkinkan pengguna membuat pesan, dan layanan lapisan aplikasi menyediakan antarmuka ke jaringan. Protokol menetapkan aturan dan format yang mengatur pemrosesan serta pengiriman data.
Dalam konteks Protokol Lapisan Aplikasi, sistem PNR mendukung berbagai jenis protokol, seperti IBM WebSphere MQ, Hypertext Transfer Protocol Secure (HTTPS) dan Simple Mail Transfer Protocol (SMTP).
Tahapan berikutnya adalah merampungkan regulasi yang mencakup berbagai aspek berikut:
- pengertian API dan PNR
- elemen data yang regulasi perlukan untuk API, PNR dan pemrosesan data
- penyaringan dan penyimpanan data PNR
- metode transfer data API/PNR
- frekuensi dan waktu transfer data
- transparansi dan ganti rugi penumpang
- konflik antar peraturan perundang-undangan nasional
- kewajiban maskapai penerbangan untuk menyediakan data
- perlindungan, keamanan dan integritas data
- perlindungan privasi
- kepatuhan dan sanksi
- keadaan kahar
Pemerintah menyusun regulasi ini berdasarkan pedoman ICAO dan mencantumkannya dalam Dokumen Persyaratan Data PNRGOV. Aturan tersebut juga mencakup sejumlah isu penting, seperti perlindungan privasi, keamanan dan integritas data serta pengelolaan informasi pribadi secara aman.
Penggunaan Data
Dalam hal ini, Bea Cukai harus mematuhi UU ITE, yang melindungi dari penggunaan data pribadi secara ilegal. Pusat Data Kepabeanan, bagian dari Pusat Data Kemenkeu yang mematuhi standar ISO 27001, akan menyimpan data PNR.
Maskapai harus mengirimkan data pada waktu tertentu: 48 jam, 24 jam, 2 jam, dan 1 jam sebelum keberangkatan. Jika operator maskapai tidak memenuhi tenggat waktu, Bea Cukai akan memberi pemberitahuan dalam 48 jam setelah data terakhir mereka terima. Setelah menerima pemberitahuan, operator maskapai wajib menanggapi dan menyerahkan data yang mereka minta paling lambat 48 jam.
Jika maskapai penerbangan tidak menanggapi pemberitahuan, Bea Cukai akan menjatuhkan sanksi melalui tahapan berikut:
- Direktur Jenderal Bea dan Cukai atau pejabat berwenang akan menjatuhkan sanksi berupa surat teguran kepada operator dan menyampaikan salinannya kepada Direktur Jenderal Perhubungan Udara. Konsekuensinya, hal ini dapat memengaruhi citra dan kepercayaan pemerintah terhadap maskapai yang bersangkutan
- Jika setelah menerima teguran tertulis operator masih tidak mematuhi ketentuan, maka akan dilakukan proses pemeriksaan. Berdasarkan hasil pemeriksaan tersebut, operator dapat dikenai sanksi sebagai berikut:
- Pelaksanaan pembongkaran akan ditunda selama 30 menit, dimulai sejak pesawat dinyatakan siap untuk melakukan proses tersebut
- Penundaan tambahan selama 30 menit dalam proses pembongkaran akan diberlakukan apabila operator memiliki catatan ketidakpatuhan sebelumnya
- Proses pemuatan akan ditunda selama 30 menit, dimulai sejak pesawat dinyatakan siap untuk melakukan pemuatan
- Tambahan penundaan selama 30 menit dalam proses pemuatan akan diterapkan apabila operator memiliki rekam jejak ketidakpatuhan sebelumnya
- Jika operator masih tidak memenuhi kewajiban dalam menyampaikan data meskipun telah dikenai sanksi berupa penundaan aktivitas bongkar muat sebagaimana tercantum dalam ayat (2), maka Bea Cukai akan melanjutkan dengan pemeriksaan lebih mendalam. Apabila hasil pemeriksaan menunjukkan adanya pelanggaran yang dilakukan secara sengaja, Bea Cukai akan menjatuhkan sanksi berupa penghentian sementara terhadap layanan kepabeanan untuk kegiatan impor atau ekspor
- Di samping itu, setiap pelanggaran terhadap ketentuan dapat dikenai denda sebesar Rp5 juta
Pembatalan Denda
Meski demikian, denda dan/atau sanksi dapat dibatalkan apabila operator maskapai dapat menyampaikan alasan yang masuk akal. Bea Cukai akan mengevaluasi argumen tersebut dengan memperhatikan sejumlah faktor yang relevan, seperti tingkat keparahan kasus, upaya kepatuhan yang telah dilakukan oleh maskapai, rekam jejak kepatuhan sebelumnya, sejauh mana maskapai bergantung pada arahan atau rekomendasi dari Bea Cukai, serta alasan-alasan yang berada di luar kendali maskapai.
Peluncuran proyek PNR direncanakan pada akhir bulan September 2015. Saat ini, jaringan telah terintegrasi dengan dua penyedia GDS utama, dan uji coba proyek yang melibatkan dua maskapai penerbangan tengah dilaksanakan. Selain itu, sistem PNR telah tersambung dengan Sistem Manajemen Pengendalian Perbatasan (BMC) milik otoritas imigrasi.
Bea Cukai menilai bahwa kemudahan dalam mengakses dan memproses data PNR sangat krusial untuk melakukan penilaian risiko penumpang secara efektif, serta mendukung identifikasi yang lebih akurat terhadap penumpang berisiko tinggi sambil tetap mendukung kelancaran perjalanan. Pemanfaatan data API dan PNR telah terbukti berkontribusi dalam mengungkap sejumlah kasus kejahatan dan penipuan. Penerapan sistem transmisi elektronik untuk data PNR akan memperkuat mekanisme perlindungan di perbatasan sekaligus meningkatkan efisiensi dalam proses perjalanan.
