Indonesia keluar dari OPEC pada 2009, lalu berhasil kembali bergabung pada awal 2016 setelah kurang dari tujuh tahun absen. Gabon mundur dari OPEC pada 1995; meski kepergiannya tampak permanen, pada April tahun ini mereka resmi mengajukan permohonan keanggotaan lagi. Bersama Ekuador—yang keluar pada 1992 dan kembali pada 2007—muncul pola pergerakan anggota yang berbeda. Perlu kita ketahui bahwa Ekuador, Gabon dan Indonesia menempati posisi terbawah dalam OPEC berdasarkan pangsa cadangan minyak.
Cadangan minyak kecil menempatkan kedua negara di bawah anggota OPEC besar dan menunjukkan korelasi. Namun, keterbatasan kesamaan karakteristik justru membuat perbandingan motif kedua negara semakin menarik. Indonesia memiliki lebih dari 17.000 pulau dan menempati peringkat keempat dunia berdasarkan jumlah penduduk. Warga Indonesia juga menggunakan lebih dari 700 bahasa, sehingga Indonesia menjadi salah satu negara paling beragam secara linguistik. Selain itu, Indonesia memiliki populasi muslim terbesar di dunia, berbeda dengan Gabon yang mayoritas penduduknya beragama Kristen.
Sebaliknya, Gabon termasuk negara dengan jumlah penduduk paling kecil di dunia, yakni kurang dari dua juta jiwa. Dengan sumber daya alam kaya dan penduduk sedikit, Gabon mencatat PDB per kapita hampir 19.000 dolar, jauh di atas Indonesia. Namun pengangguran Gabon melampaui 20 persen, sekitar empat kali lebih tinggi daripada tingkat pengangguran Indonesia. Dalam sistem pemerintahan, Gabon dan Indonesia sama-sama menerapkan republik presidensial dengan presiden yang kuat. Keduanya memiliki legislatif bikameral serta yudikatif yang puncaknya berada pada Mahkamah Agung.
Kajian alasan Gabon dan Indonesia mengajukan kembali keanggotaan tidak lengkap tanpa memahami latar belakang berbeda saat keduanya keluar.
Eksportir Bersih
Penjelasan resmi Indonesia menegaskan bahwa Indonesia belum memproduksi minyak cukup, sehingga Indonesia belum menjadi eksportir bersih dan status keanggotaan menjadi persoalan. Pemerintah merencanakan peningkatan produksi, sehingga Indonesia tampak menunda kewajiban sampai Indonesia memiliki kapasitas dan pengaruh memadai. Sejumlah pihak juga mengkritik daya tawar Indonesia yang kecil, meskipun Indonesia tetap membayar iuran tahunan jutaan dolar seperti anggota lain. Kontribusi yang terbatas membuat iuran itu membebani Indonesia dan mendorong para pengambil kebijakan mempertanyakan sepadan tidaknya keanggotaan. OPEC memilih diam atas penarikan Indonesia, sehingga sikap OPEC memperkuat kesan bahwa Indonesia memiliki pengaruh minim dan memperoleh manfaat terbatas.
Selain narasi tentang mahalnya biaya dan minimnya pengaruh, ada kisah lain yang menyoroti faktor politik domestik. Saat harga minyak menembus rekor pada 2008, Indonesia tidak lagi sanggup mempertahankan subsidi BBM untuk menahan harga domestik. Pada masa itu, Indonesia satu-satunya anggota OPEC yang menjadi importir minyak bersih. Karena itu, harga minyak lebih rendah sebenarnya menguntungkan Indonesia, tetapi bertentangan dengan kepentingan banyak anggota lainnya.
Ketika pemerintah menaikkan harga BBM mengikuti dinamika pasar internasional, masyarakat langsung merasakan dampaknya. Masyarakat di berbagai daerah melancarkan gelombang protes dan menuntut pemerintah mengembalikan harga bersubsidi. Namun, sebagai importir minyak bersih, Indonesia tidak dapat memenuhi tuntutan itu tanpa melakukan perubahan besar. Karena itu, pemerintah dapat memilih keluar dari OPEC untuk menghemat anggaran sekaligus menjaga wibawa politik, meski hanya sementara. Menjadi satu-satunya yang berbeda dalam organisasi eksportir bersih membuat keberlanjutan keanggotaan Indonesia berpotensi memicu kontroversi.
Gabon juga menggambarkan cerita negara yang keberatan terhadap besarnya iuran keanggotaan OPEC yang bernilai jutaan dolar. OPEC menetapkan iuran keanggotaan secara tetap dan tidak menyesuaikannya dengan ukuran negara maupun volume produksi harian. Karena Gabon hanya memproduksi minyak dalam jumlah terbatas, Gabon mengajukan permohonan untuk membayar iuran yang lebih rendah. Namun, OPEC menolak usulan tersebut dengan alasan menjaga prinsip kesetaraan hak suara antaranggota.
Mengkritik OPEC
Gabon kemudian mengkritik OPEC karena OPEC mengabaikan perubahan kondisi global dan keterbatasan tiap negara. Akibatnya, banyak negara kecil merasa terbebani iuran tak sepadan, tanpa merasakan pengaruh atau hak suara setara. Kritik terhadap OPEC menilai kebijakannya berisiko menjadikan organisasi ini klub yang menguntungkan produsen besar. Saat Gabon keluar pada 1995, produksinya kurang dari seperdua puluh produksi produsen terbesar OPEC, Arab Saudi.
Menariknya, Gabon mungkin keluar dari OPEC karena Gabon menilai langkah mandiri lebih menguntungkan daripada sekadar memprotes iuran mahal. Saat Ekuador meninggalkan OPEC pada 1992, Ekuador memaksimalkan sumber daya untuk menarik investasi asing. Gabon mungkin meniru strategi itu setelah Gabon terbebas dari iuran dan pembatasan kuota produksi. Dengan kebebasan tersebut, Gabon dapat menawarkan peluang investasi dengan lebih leluasa kepada investor.
Pembatasan kuota produksi yang ketat tersebut barangkali menjadi salah satu pertimbangan penting bagi Gabon. Meski demikian, berbagai pemberitaan dan rilis resmi pemerintah Gabon menegaskan bahwa OPEC menolak usulan Gabon untuk membayar iuran yang proporsional dengan tingkat produksinya.
Dua negara anggota OPEC yang relatif kecil pernah memilih keluar. Dua negara kecil ini pula yang kemudian kembali bergabung. Kesamaan keduanya tidak banyak selain pada tingkat ekspor minyak. Namun demikian, kisah yang melatarbelakangi keluarnya mereka dari OPEC terdengar sangat serupa. Beban iuran yang besar serta pembatasan kuota produksi yang ketat membuat keduanya merasa akan lebih untung jika berdiri sendiri.
Pada periode ketika Gabon (bersama Ekuador) meninggalkan organisasi, sempat muncul kekhawatiran luas mengenai pola lebih baik keluar daripada tetap masuk, yakni kekhawatiran bahwa negara-negara lain akan mengikuti langkah anggota yang mundur dari OPEC. Sejak awal tahun ini, kekhawatiran tersebut pada umumnya mereda. Meski begitu, satu pertanyaan tetap mengemuka: mengapa Indonesia dan Gabon memilih kembali ke organisasi yang pernah mereka tuduh memberlakukan iuran yang tidak adil, beserta berbagai keberatan lainnya?
Keluarnya Indonesia
Proses keluarnya Indonesia dari OPEC dan kemudian membuka peluang untuk kembali bergabung terasa nyaris tanpa dramatisasi. Setelah Indonesia mundur, OPEC tidak memberikan tanggapan apa pun di ruang publik. Bahkan saat itu, pemerintah Indonesia menegaskan bahwa pemerintah Indonesia tetap membuka pintu untuk bergabung kembali. Pemerintah menyampaikan kepada publik bahwa iuran yang tinggi dan produksi minyak yang belum memadai mendorong Indonesia keluar dari OPEC. Pemerintah Indonesia menyatakan bahwa pemerintah Indonesia akan memprioritaskan peningkatan produksi sebelum meninjau ulang keanggotaan.
Namun, data produksi tidak benar-benar mendukung arah strategi tersebut. Kecuali pada tahun 2008, sejak 2007 Indonesia justru secara nyata menurunkan jumlah produksi minyak mentah per hari dari tahun ke tahun—melanjutkan tren penurunan yang sebenarnya sudah berlangsung sejak 1991.
Penyebab pasti di balik penurunan tersebut tidak pernah tunggal, tetapi narasi yang paling sering muncul adalah kombinasi antara tata kelola pemerintah yang kurang efektif serta iklim pasar yang tidak kondusif—atau setidaknya kurang menarik—bagi masuknya investasi. Pada saat yang sama, Indonesia mengalami lonjakan besar permintaan minyak; konsumsi harian hampir dua kali lipat dari produksinya.
Ketika konsumsi mulai melampaui produksi, masyarakat Indonesia semakin menaruh harapan pada harga minyak yang rendah. Kecenderungan ini kian menguat seiring langkah pemerintah mengurangi subsidi BBM. Dengan jurang produksi–konsumsi yang berada pada level tertinggi sepanjang sejarah, muncul pertanyaan penting: mengapa Indonesia memilih kembali bergabung dengan organisasi yang fokus utamanya adalah memperkuat pasar minyak global dan menjaga harga tetap cukup tinggi demi menopang kepentingan negara-negara eksportir bersih?
Dalam banyak aspek, Indonesia menilai bahwa manfaat keanggotaan lebih besar daripada beban yang harus Indonesia tanggung. Hingga kini, kontribusi Indonesia terhadap OPEC—baik dari sisi volume produksi maupun cadangan minyak—terbilang terbatas. Bahkan, keputusan ini mungkin menimbulkan kekecewaan bagi sebagian anggota kecil lain, karena secara relatif dapat mengurangi porsi pengaruhnya.
Ketimpangan Produksi & Konsumsi
Menariknya, ketimpangan antara produksi dan konsumsi yang dulu mendorong Indonesia keluar dari OPEC justru bisa menjadi alasan yang mengundangnya kembali. Ketika selisih keduanya masih kecil, iuran keanggotaan dan pembatasan kuota terasa memberatkan. Kini, lonjakan permintaan membuat pemerintah semakin khawatir terhadap ketahanan energinya. Di sisi lain, OPEC memperoleh keuntungan ketika Indonesia kembali mewakili Asia Tenggara, dan Arab Saudi secara khusus mendorong Indonesia bergabung kembali.
Walau tampak tidak selaras bagi negara yang menginginkan harga minyak rendah untuk bergabung dengan organisasi yang tujuan utamanya berbeda, kesenjangan antara produksi dan konsumsi mungkin telah menjadi sedemikian ekstrem sehingga Indonesia merasa tidak cukup aman untuk hanya bergantung pada arah kebijakan dan niat OPEC dari luar. Dalam konteks ini, OPEC dapat menawarkan dua hal penting: penguatan keamanan energi serta kesempatan untuk ikut duduk dalam forum perundingan.
Di sisi lain, Indonesia—sebagai negara kepulauan yang berada di dekat jalur pelayaran strategis, berpenduduk besar dan menghadapi lonjakan permintaan minyak—juga memiliki nilai tawar yang signifikan bagi OPEC. Dengan kata lain, Indonesia membawa aset geopolitik dan pasar yang tidak kecil, dan sebagai gantinya memperoleh pengakuan sekaligus akses untuk terlibat langsung dalam pembahasan. Berpartisipasi dalam dialog dengan organisasi yang menguasai sebagian besar cadangan minyak dunia menjadi peluang yang terlalu menarik untuk diabaikan.
Karena itu, Indonesia tetap memutuskan kembali bergabung dengan OPEC, meski langkah ini tampak bertentangan dengan preferensi harga minyak rendah, karena daya tarik keanggotaan—terutama kursi perundingan—terlalu kuat. Pada dasarnya, Indonesia bersedia menanggung biaya demi memperoleh akses, jejaring dan paparan terhadap negara-negara anggota yang memiliki kekuatan finansial dan sumber daya alam, informasi serta teknologi dan bahkan sebagian kendali atas pasar. Dalam kondisi seperti ini, pantaskah organisasi tersebut dipandang sebagai semacam perkumpulan kehormatan?
Nada yang Mirip
Menariknya, setelah keluar dari OPEC pada 1995, Gabon menyampaikan nada yang mirip dengan Indonesia terkait kemungkinan bergabung kembali. Walaupun merasa terbebani oleh iuran yang dinilai tidak proporsional, Gabon tetap berhati-hati agar tidak merusak relasinya dengan OPEC. Karena keberatan utamanya terutama berkaitan dengan aspek finansial, Gabon menegaskan bahwa mereka baru akan kembali menjadi anggota ketika sudah sanggup menanggung biaya keanggotaan tersebut, atau apabila besaran iuran dapat dinegosiasikan ulang.
Namun, pada perkembangannya, Gabon tampak memilih bergabung kembali sebagai bagian dari upaya menutup defisit anggaran yang besar. Presiden Ondimba bahkan menyatakan harapannya bahwa langkah ini dapat membantu menstabilkan harga minyak, yang saat itu berada di kisaran titik terendah dalam sejarah.
Gabon berada dalam situasi yang serba sulit: penerimaan negaranya sangat bergantung pada produksi minyak, sementara mereka nyaris tidak memiliki cara untuk memengaruhi harga ketika harga minyak sedang rendah. Karena itu, Gabon disebut-sebut kembali bergabung dengan OPEC dengan harapan dapat memperoleh manfaat dari upaya yang dipimpin organisasi tersebut untuk mendorong kenaikan harga minyak dunia.
Namun, pergerakan harga minyak global kala itu tidak menunjukkan tanda-tanda pemulihan menuju level yang diharapkan negara-negara seperti Gabon. Pada awalnya, juga sempat muncul keraguan apakah OPEC akan bersedia menerima kembali Gabon, mengingat tingkat produksinya bahkan kurang dari 40% produksi anggota terkecil kedua di organisasi tersebut, yakni Ekuador.
Pada akhirnya, Gabon diterima kembali. Melalui keanggotaan tersebut, negara ini menargetkan keterlibatan aktif dalam agenda OPEC untuk mengangkat harga minyak global—terlebih karena sektor minyak menyumbang porsi yang sangat besar bagi perekonomian, dengan produksi minyak yang setara sekitar 43% dari PDB Gabon.
Pertimbangan Ekonomi
Sekilas, keputusan Gabon tampak didorong oleh pertimbangan ekonomi yang rasional, mengingat perekonomian negara ini sangat bergantung pada pergerakan harga minyak dunia. Secara prinsip, OPEC berupaya menstabilkan pasar dan mengelola cadangan minyak anggotanya agar harga minyak bertahan pada level yang dianggap wajar. Namun, tujuan tersebut dinilai tidak tercapai; Arab Saudi justru memimpin peningkatan produksi secara berkelanjutan, yang pada akhirnya turut menekan harga hingga merosot. Jika demikian keadaannya, lalu keuntungan apa yang sebenarnya bisa diperoleh Gabon?
Dalam banyak hal, negara kecil ini meraih manfaat yang pada dasarnya sama dengan yang diperoleh saudaranya yang jauh lebih besar di OPEC, yakni Indonesia: lebih berupa pengakuan simbolis dan akses untuk duduk di meja perundingan. Meski terdengar sederhana, kursi istimewa tersebut memberi Gabon hak suara yang setara di dalam organisasi yang beranggotakan sejumlah negara paling berpengaruh di dunia. Bagi Gabon, keamanan energi, akses pada teknologi serta sedikit ruang untuk memengaruhi pasar minyak global dipandang lebih bernilai dibandingkan biaya keanggotaan yang harus dibayar.
Seperti halnya Indonesia, kondisi Gabon pun tidak banyak berubah sejak mereka keluar dari OPEC pada 1995. Negara ini masih dihadapkan pada defisit anggaran, sementara beban biaya tetap tinggi jika dibandingkan dengan tingkat produksi yang relatif rendah—situasi yang mirip dengan yang mereka alami beberapa tahun sebelumnya.
14 Negara
Walaupun beberapa anggotanya sempat beberapa kali keluar, keanggotaan Organisasi Negara-Negara Pengekspor Minyak (OPEC) saat ini berjumlah 14 negara. Jumlah tersebut mencakup pula negara-negara yang pernah meninggalkan organisasi ini pada masa lalu. Dalam konteks Gabon dan Indonesia, keputusan untuk mundur ternyata tidak serta-merta memperbaiki posisinya di pasar minyak global. Keduanya tetap bergulat dengan persoalan defisit dan tekanan harga minyak yang rendah.
Pada akhirnya, Gabon dan Indonesia memilih kembali menanggung biaya keanggotaan—bukan karena menaruh harapan yang naif bahwa mereka dapat secara langsung mengerek harga minyak dunia. Sebaliknya, motivasi utamanya lebih terkait dengan manfaat non-harga: memperoleh akses untuk ikut menentukan arah pembahasan (kursi di meja perundingan), peluang berbagi teknologi serta tingkat keamanan energi tertentu yang bersumber dari jejaring dan koneksi di dalam OPEC. Dalam kerangka ini, pantaskah OPEC dipandang sebagai semacam perkumpulan kehormatan?
