Kebijakan Satu Peta: Solusi Ambisius yang Terancam Realita Lapangan

Pada tahun 2014, pemerintah sukses melaksanakan pemilihan umum langsung untuk ketiga kalinya. Walaupun selisih suara sangat tipis dan hasil pemilihan presiden harus ditentukan oleh Mahkamah Konstitusi, hal tersebut tidak menghalangi untuk menempuh arah baru di bawah kepemimpinan Presiden Joko Widodo. Presiden pun berkomitmen untuk menggenjot pertumbuhan ekonomi, dengan target lebih dari 7% pada tahun 2019.

Pembangunan infrastruktur menjadi salah satu solusi yang diusulkan, mengingat peran pentingnya sebagai fondasi utama dalam mendukung aktivitas ekonomi. Untuk mewujudkan hal ini, pemerintah merencanakan alokasi anggaran sebesar Rp6.500 triliun dalam lima tahun ke depan, atau sekitar Rp1.300 triliun setiap tahunnya, guna membiayai proyek-proyek seperti bandara, pelabuhan, jalan tol, jalur kereta api dan pembangkit listrik.

Walaupun para ekonom memperkirakan bahwa pemerintahan baru hanya mampu membiayai sekitar 30% dari total anggaran infrastruktur setiap tahunnya, sejak tahun 2014 pemerintah telah aktif mengajak investor asing melalui berbagai forum internasional seperti KTT APEC di China, KTT ASEAN ke-25 di Myanmar, dan KTT G20 di Brisbane. Namun, satu tantangan nyata yang masih menjadi hambatan dalam pembangunan infrastruktur—baik bagi pemerintah maupun investor—adalah persoalan ketersediaan lahan dan ruang.

Masalah ketersediaan ruang atau lahan sebaiknya tidak dimaknai semata-mata sebagai keberadaan fisik tanah. Secara lebih luas, isu ini perlu dilihat dalam kerangka konflik lahan atau agraria, yang sayangnya telah menjadi persoalan kronis.

Menurut laporan dari Konsorsium Pembaruan Agraria, sepanjang tahun 2013 tercatat sebanyak 369 kasus konflik agraria yang mencakup area seluas kurang lebih 1,28 juta hektare. Konflik-konflik tersebut tersebar di berbagai sektor, antara lain:

• Sektor perkebunan, 180 konflik (48,78%)
• Sektor infrastruktur, 105 konflik (28,46%)
• Sektor pertambangan, 38 konflik (10,3%)
• Sektor kehutanan, 31 konflik (8,4%)
• Sektor pesisir/kelautan, sembilan konflik (2,44%)
• Sektor lainnya, enam konflik (1,63%)

Secara rata-rata, lebih dari satu konflik agraria terjadi setiap harinya. Jika ditelusuri lebih lanjut, sebagian besar konflik tersebut disebabkan oleh persoalan tumpang tindih kepemilikan atau klaim atas lahan. Sengketa ini melibatkan berbagai pihak, mulai dari perusahaan dan pemerintah, antar perusahaan, antara perusahaan dan individu, hingga antar individu. Sayangnya, persoalan ini telah berlangsung lama dan menjadi hambatan serius, khususnya bagi para investor asing.

Badan Informasi Geospasial (BIG), sebagai otoritas dalam perumusan dan pengelolaan kebijakan informasi geospasial, menyatakan bahwa persoalan tumpang tindih lahan utamanya dipicu oleh banyaknya lembaga pemerintah yang memiliki kewenangan untuk membuat peta sektoral atau tematik masing-masing. Sayangnya, tidak terdapat standar peta dasar yang seragam sebagai acuan dalam penyusunan peta-peta tersebut.

Situasi ini semakin rumit karena peta sektoral pun saling bertabrakan, akibat tidak adanya keseragaman dalam penggunaan peta dasar sebagai acuan penyusunannya.

Di bawah ini merupakan ilustrasi kasus terkait konflik akibat tumpang tindih kepemilikan lahan.

KASUS SENGKETA ANTARA ANTAM DAN DUTA INTI PERKASA MINERAL (DIPM) SERTA SRIWIJAYA TERJADI DI KABUPATEN KONAWE UTARA, SULAWESI TENGGARA. Persoalan ini berawal dari Keputusan Bupati Konawe Utara No. 153 Tahun 2011 yang menetapkan kembali Kuasa Pertambangan DIPM, meskipun izin tersebut telah berakhir dan wilayahnya bertumpang tindih dengan area pertambangan milik ANTAM. ANTAM, sebagai perusahaan milik negara, kemudian menggugat keputusan tersebut ke Pengadilan Tata Usaha Negara Kendari. Namun, dalam proses pembuktian, wilayah pertambangan yang tercantum dalam peta lampiran izin usaha masing-masing pihak tampak tidak menunjukkan adanya tumpang tindih secara eksplisit.

Namun, saat kedua peta tersebut dibandingkan secara langsung, terlihat dengan jelas bahwa terdapat sejumlah titik di wilayah pertambangan yang memang saling beririsan.

Kemungkinan terjadinya konflik lahan ini cukup besar karena Bupati Konawe Utara, sebagai pihak yang berwenang dalam penerbitan izin usaha dan konsesi pertambangan, menggunakan lebih dari satu jenis peta sektoral dan/atau peta dasar sebagai referensi. Perbedaan dalam penggunaan peta-peta tersebut membuka peluang terjadinya tumpang tindih wilayah antara area pertambangan milik Antam dan DIPM.

Konflik tumpang tindih antara wilayah pertambangan Antam dan DIPM menjadi semakin kompleks akibat adanya risiko kerugian finansial yang dapat ditanggung oleh negara.

Negara diperkirakan mengalami potensi kerugian sebesar Rp42 triliun akibat kejadian ini, berdasarkan perhitungan jumlah cadangan nikel yang terdapat di empat blok konsesi pertambangan terkait.

KASUS SORIKMAS MINING DI MANDAILING NATAL, SUMATRA UTARA MENJADI SALAH SATU CONTOH KONFLIK ANTARA WILAYAH PERTAMBANGAN DAN KAWASAN KEHUTANAN. Perusahaan tersebut telah melakukan kegiatan eksplorasi sejak tahun 2008, namun operasionalnya mengalami hambatan karena area pertambangan Sorikmas Mining bertumpang tindih dengan kawasan hutan lindung Taman Nasional Batang Gadis.

Walaupun konflik terkait tumpang tindih wilayah pertambangan Sorikmas Mining belum menemukan penyelesaian, kegiatan eksplorasi dan penambangan tetap berlangsung hingga kini. Kondisi ini memicu aksi protes dari warga Desa Huta Godang Muda di Mandailing Natal, Sumatera Utara, yang berusaha menghentikan operasi pertambangan emas oleh Sorikmas Mining.

Kemungkinan besar, tumpang tindih antara wilayah pertambangan Sorikmas Mining dan kawasan hutan lindung Taman Nasional Batang Gadis disebabkan oleh perbedaan peta tematik yang digunakan. Pemerintah daerah, yang memiliki kewenangan dalam penerbitan izin pertambangan, dan Kementerian Kehutanan, yang menetapkan kawasan hutan, masing-masing menggunakan peta tematik yang berbeda. Selain itu, perbedaan acuan peta dasar yang digunakan oleh kedua lembaga tersebut turut memperbesar potensi terjadinya tumpang tindih wilayah.

SALAH SATU CONTOH KONFLIK AGRARIA ANTARA PERUSAHAAN DAN KOMUNITAS LOKAL TERJADI ANTARA NUSA HALMAHERA MINERAL (NHM) DAN MASYARAKAT KAO MALIFUT DI KABUPATEN HALMAHERA UTARA. Inti permasalahan ini berkaitan dengan klaim hak ulayat Suku Pagu Kao yang berada di dalam area kontrak karya pertambangan milik NHM.

Di awal kegiatan operasional, bentuk konflik yang muncul berkaitan dengan lahan milik masyarakat yang berada dalam area pertambangan NHM.

NHM tidak bersedia memberikan kompensasi secara menyeluruh kepada masyarakat, melainkan hanya mengganti kerugian atas tanaman yang berada di area eksplorasi perusahaan. Kompensasi tersebut tidak mencakup hak atas tanah, yang oleh masyarakat Suku Pagu Kao dianggap sebagai tanah adat peninggalan leluhur yang telah ditempati selama ratusan tahun.

Konflik ini timbul akibat belum adanya integrasi antara peta tematik wilayah pertambangan dan peta wilayah adat atau suku. Ketidaksesuaian tersebut kerap menjadi faktor utama terjadinya sengketa antara perusahaan pertambangan dan komunitas masyarakat lokal.

Integrasi antara peta tematik dan peta wilayah adat atau suku ke dalam satu geoportal seharusnya mampu menjadi solusi untuk mengatasi permasalahan tersebut.

PERSELISIHAN TERKAIT TANAH ADAT ATAU TANAH MILIK SUKU SERING KALI MUNCUL DALAM PROSES PENGADAAN TANAH UNTUK KEPENTINGAN UMUM DI WILAYAH KABUPATEN TAPANULI SELATAN. Salah satu contoh kasus yang mencerminkan konflik antara warga dan pemerintah terjadi pada tahun 2013, melibatkan masyarakat Desa Sipirok di Sumatera Utara dan pemerintah kabupaten setempat.

Dalam konflik ini, pemerintah Kabupaten Tapanuli Selatan mengambil alih lahan pertanian dan pemukiman milik warga Desa Janji Mauli, Kecamatan Sipirok, Sumatera Utara, yang menyebabkan kerusakan pada lahan dan rumah warga. Masyarakat setempat meyakini bahwa tanah tersebut merupakan warisan leluhur yang telah dikuasai secara fisik sejak masa penjajahan Belanda. Pengambilalihan dilakukan tanpa pemberitahuan terlebih dahulu, dengan alasan pembangunan kantor kabupaten di Desa Kilang Papan, Dano Situmba, Kecamatan Sipirok, yang didanai melalui hibah berdasarkan Surat Keputusan Kabupaten Tapanuli Selatan nomor 99-B/KPTS 2012 tertanggal 1 Maret 2012.

Berdasarkan kajian para ahli, permasalahan ini muncul karena belum adanya integrasi antara peta-peta yang memuat informasi tentang tanah adat atau tanah milik suku dengan peta rencana tata ruang wilayah.

Masalah semacam ini sebenarnya bisa dicegah apabila peta rencana tata ruang wilayah diintegrasikan dengan peta yang memuat informasi mengenai persebaran tanah adat dan tanah milik suku di daerah tersebut.

Jika kondisi ini terus berlanjut, pencapaian target pertumbuhan ekonomi di atas 7% akan menjadi sangat sulit, bahkan mungkin tidak realistis. Investor baru kemungkinan besar akan menghadapi kendala serupa terkait lahan saat menanamkan modalnya, sehingga menimbulkan risiko nyata terhadap keberlanjutan investasinya.

Sebagai respons terhadap permasalahan tersebut, pemerintah yang baru memutuskan untuk menerapkan kebijakan penataan ulang lahan dan pemetaan melalui program Kebijakan Satu Peta (OMP).

Awal Mula OMP

OMP bukanlah gagasan yang sepenuhnya baru. Secara historis, konsep ini berawal ketika Unit Kerja Presiden bidang Pengawasan dan Pengendalian Pembangunan menunjukkan kepada Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dua versi peta kehutanan—satu dari Kementerian Kehutanan dan satu lagi dari Kementerian Lingkungan Hidup. Meskipun keduanya membahas topik yang sama, yaitu kehutanan, isi dan data dalam kedua peta tersebut ternyata berbeda.

Isu ini dibahas dalam rapat kabinet pada tanggal 23 Desember 2010, yang kemudian menghasilkan keputusan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono bahwa harus ada satu peta dasar yang menjadi acuan bersama. Kebijakan OMP (One Map Policy) selanjutnya diresmikan melalui Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2011 tentang Informasi Geospasial.

Meskipun Undang-Undang tidak secara eksplisit mendefinisikan apa itu Peta Dasar, ketentuan dalam Pasal 19 UU No. 4 Tahun 2011 tentang Informasi Geospasial mengisyaratkan bahwa Peta Dasar merupakan peta tunggal yang digunakan sebagai referensi oleh seluruh instansi pemerintah dalam menyusun peta sektoral masing-masing.

Implementasi OMP

Pemerintah memiliki kewenangan eksklusif untuk merancang dan menyusun peta dasar nasional, sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2011, dengan pelaksanaan tugas tersebut berada di bawah pengelolaan Badan Informasi Geospasial (BIG).

Peta dasar nasional merujuk pada peta yang menyajikan informasi umum mengenai permukaan suatu wilayah. Sementara itu, peta sektoral adalah peta yang menampilkan gambaran mengenai objek atau sektor tertentu, seperti peta yang berkaitan dengan kehutanan, pertambangan, kawasan konservasi dan lain-lain.

Di samping itu, Badan Informasi Geospasial (BIG) memiliki tanggung jawab untuk menyatukan peta-peta sektoral yang dibuat oleh berbagai instansi pemerintah, termasuk pemerintah daerah, agar menjadi satu kesatuan peta sektoral yang harmonis dan terkoordinasi.

Tujuan OMP

Ada empat alasan penerapan OMP, yaitu:

• Penggunaan satu peta dasar sebagai referensi berarti seluruh peta sektoral harus disusun berdasarkan peta dasar yang sama dan terintegrasi. Namun, tantangan yang dihadapi saat ini adalah banyak instansi pemerintah menyusun peta sektoral masing-masing dengan peta dasar yang berbeda-beda, sehingga tidak ada keseragaman. Akibatnya, ketika dua peta sektoral dibandingkan atau ditumpangkan, bisa saja tampak tidak saling tumpang tindih, padahal sebenarnya wilayahnya mungkin beririsan. Ketidaksesuaian ini terjadi karena perbedaan peta dasar yang digunakan dalam penyusunan masing-masing peta sektoral
• Diperlukan adanya satu standar yang menjadi acuan bagi seluruh instansi pemerintah dalam menyusun peta sektoral. Setelah peta dasar yang terpadu selesai disusun, langkah berikutnya adalah membuat peta sektoral dengan menggunakan metode atau standar yang seragam sesuai dengan ketentuan yang ditetapkan oleh Badan Informasi Geospasial (BIG)
• Penggunaan satu basis data peta yang seragam mengharuskan seluruh informasi dalam peta sektoral diambil dari sumber data yang sama, guna mencegah terjadinya duplikasi yang dapat mengurangi tingkat akurasi peta
• Keberadaan satu geoportal peta menjadi penting. Menurut definisi dari Badan Informasi Geospasial (BIG), geoportal ini merupakan pusat informasi terpadu yang memuat peta sektoral dari berbagai instansi pemerintah dan dapat diakses melalui satu laman daring, yaitu www.tanahair.indonesia.go.id. Dalam konteks kebutuhan investor, fungsi utama dari OMP ini sangat krusial karena mampu menyediakan data yang cepat dan tepat mengenai luas lahan tertentu yang direncanakan untuk investasi. Dengan demikian, investor bisa mendapatkan informasi secara efisien dan tanpa biaya terkait ketersediaan lahan yang akan dimanfaatkan

OMP sebagai Solusi Permasalahan Tumpang Tindih Lahan

Seperti yang telah dijelaskan sebelumnya, akar permasalahan terjadinya tumpang tindih lahan adalah tidak seragamnya peta dasar nasional yang digunakan oleh berbagai instansi pemerintah dalam menyusun peta sektoral. Adapun instansi-instansi pemerintah yang memiliki kewenangan tersebut antara lain sebagai berikut:

• Badan Pertanahan Nasional (BPN) memiliki kewenangan untuk menyusun dan menerbitkan peta sektoral yang digunakan dalam proses pendaftaran tanah, sebagaimana diatur dalam Pasal 15 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah
• Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM) memiliki kewenangan, sebagaimana tercantum dalam Pasal 14 Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2010 tentang Wilayah Pertambangan, untuk merancang dan menyusun peta sektoral yang berkaitan dengan perencanaan serta pengelolaan wilayah pertambangan. Peta tersebut kemudian dijadikan sebagai acuan utama dalam proses pemberian izin usaha pertambangan, baik kepada perusahaan maupun kegiatan pertambangan rakyat
• Kementerian Kehutanan, yang saat ini telah bergabung dengan Kementerian Lingkungan Hidup, memiliki kewenangan untuk merancang dan menyusun peta kehutanan sebagai bagian dari proses penetapan kawasan hutan. Kewenangan ini diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 44 Tahun 2004 tentang Perencanaan Kehutanan
• Kementerian Lingkungan Hidup memiliki kewenangan untuk menyusun dan menerbitkan peta lingkungan, sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup. Berdasarkan Pasal 62, kementerian ini berhak mengeluarkan peta kerentanan lingkungan hidup, yaitu peta sektoral yang berisi informasi mengenai tingkat klasifikasi kerusakan lingkungan
• Kementerian Pekerjaan Umum memiliki kewenangan untuk menyusun peta sektoral yang mencakup informasi mengenai lokasi proyek-proyek infrastruktur di berbagai wilayah, sebagaimana diatur dalam Pasal 3 Peraturan Menteri Pekerjaan Umum Nomor 25 Tahun 2014 tentang Penataan Data dan Informasi Infrastruktur Geospasial
• Kementerian Pertanian memiliki otoritas untuk menyusun peta sektoral secara mandiri, yang digunakan sebagai pedoman dalam menetapkan distribusi sumber daya manusia di wilayah pertanian tertentu. Kewenangan ini diatur dalam Peraturan Menteri Pertanian Nomor 69 Tahun 2014 tentang Peta Standar Kompetensi Sumber Daya Manusia Pertanian
• Kementerian Kelautan dan Perikanan memiliki kewenangan untuk merancang dan menyusun peta wilayah perikanan, sebagaimana diatur dalam Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan Nomor 18 Tahun 2014 tentang Wilayah Perikanan. Peta tersebut berfungsi untuk menyajikan informasi mengenai koordinat dan karakteristik masing-masing wilayah perikanan
• Kementerian Perhubungan memiliki kewenangan untuk menyusun peta alur pelayaran di sungai dan danau, sebagaimana tercantum dalam Pasal 172 Peraturan Menteri Perhubungan Nomor 60 Tahun 2010 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kementerian Perhubungan. Selain itu, Pasal 476 juga memberikan mandat kepada kementerian tersebut untuk merancang dan menghasilkan peta koridor penerbangan. Walaupun peraturan tersebut tidak secara eksplisit menyebutkan kewenangan dalam menyusun jenis peta lainnya, dalam praktiknya kementerian ini juga memiliki peta-peta sektoral yang berkaitan dengan berbagai infrastruktur transportasi. Di sisi lain, sejumlah instansi pemerintah lainnya juga telah membuat peta sektoral masing-masing—beberapa bahkan telah dipublikasikan secara luas, seperti peta yang diterbitkan oleh kepolisian—meskipun dasar hukum yang mengatur kewenangan tersebut tidak ditemukan dalam regulasi. Kondisi ini semakin memperumit persoalan yang ada

Dengan mempertimbangkan seluruh situasi yang ada serta melihat dorongan pemerintah belakangan ini untuk menarik investasi berskala besar, pelaksanaan penuh terhadap Undang-Undang OMP menjadi sangat krusial. Setelah diterapkan secara menyeluruh, diharapkan para investor tidak lagi mengalami kebingungan terkait penggunaan lahan.

OMP berpotensi menjadi solusi utama bagi pemerintah dan sektor swasta dalam menyelesaikan kerumitan serta konflik akibat tumpang tindih kepemilikan dan pemanfaatan lahan.

Perkembangan OMP Hingga Saat Ini

BIG telah merampungkan pembuatan peta dasar berskala besar (1:250.000.000), dan dalam waktu dekat berencana merilis peta dasar dengan skala yang lebih kecil guna menyajikan informasi secara lebih mendetail.

Saat ini, sejumlah instansi pemerintah seperti Kementerian Kehutanan, Pekerjaan Umum, Pertanian, Pertahanan, BPN, Perhubungan, Kelautan dan Perikanan, ESDM, Kesehatan, Komunikasi dan Informatika, Polri, BNN, BPS, KPU serta 14 dari 34 provinsi telah melakukan revisi terhadap peta sektoralnya dengan mengacu pada peta dasar yang disusun oleh BIG. Peta-peta hasil revisi tersebut juga telah tersedia dan dapat diakses melalui situs geoportal BIG di www.tanahair.indonesia.go.id.

Dikabarkan bahwa peta revisi tambahan akan segera diunggah ke situs web, seiring dengan rencana penerapan penuh OMP yang diproyeksikan berlangsung dalam dua tahun mendatang.

Tantangan

Meskipun telah terjadi kemajuan signifikan dalam pengembangan OMP, masih terdapat sejumlah aspek yang perlu diperhatikan oleh pemerintah agar kebijakan ini benar-benar dapat dimanfaatkan secara optimal oleh para pemangku kepentingan, antara lain:

• Dalam pelaksanaannya, pemerintah perlu segera mengeluarkan peraturan turunan dari UU No. 4 Tahun 2011 yang mewajibkan instansi terkait dan pemerintah daerah untuk berkoordinasi dengan BIG dalam proses revisi atau pembaruan peta sektoral. Perlu digarisbawahi bahwa penerapan OMP hingga kini masih sangat bergantung pada inisiatif masing-masing instansi atau dinas daerah, sehingga belum ada kepastian kapan OMP dapat dinyatakan siap sepenuhnya
• Karena belum diterbitkannya peraturan pelaksana dari Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2011 tentang Informasi Geospasial, belum tersedia pedoman yang jelas mengenai prosedur revisi dan pemutakhiran peta sektoral. Akibatnya, proses publikasi dan penyediaan peta tersebut kepada masyarakat melalui situs geoportal yang dikelola oleh BIG masih menghadapi kendala dalam hal standar dan tata cara yang harus diikuti
• Pemerintah sebaiknya mengalokasikan tambahan dana dalam anggaran negara guna menjamin terpenuhinya seluruh kebutuhan biaya pelaksanaan OMP. Langkah ini penting untuk mencegah keterlambatan dalam proses revisi dan pembaruan peta sektoral oleh instansi-instansi terkait
• Mengingat tanggung jawab yang kini diemban oleh BIG, pemerintah perlu menambah jumlah tenaga kerja, khususnya yang bertugas dalam penyusunan peta dasar dengan berbagai skala. Perlu dipahami bahwa kebijakan OMP hanyalah salah satu langkah dalam mengatasi persoalan agraria yang kompleks dan terus berlangsung. Selain masalah akibat belum terintegrasinya peta dasar sebagai acuan dalam penyusunan peta sektoral—yang coba diatasi melalui OMP—konflik agraria juga dipicu oleh berbagai faktor lain, antara lain: (1) Ketiadaan hak kepemilikan atas tanah yang memungkinkan pihak lain menguasai lahan secara ilegal. (2) Rendahnya kesadaran hukum masyarakat terkait penguasaan dan kepemilikan tanah, yang diperburuk oleh kurangnya informasi dari Kantor Pertanahan mengenai prosedur pendaftaran tanah yang aman dan tidak merugikan pihak lain. (3) Ketidaktahuan pemohon hak atas tanah bahwa lahan tersebut telah memiliki sertifikat kepemilikan yang diterbitkan oleh Kantor Pertanahan. (4) Kesalahan akibat kelalaian atau ketidakakuratan petugas pendaftaran tanah dalam memverifikasi data fisik dan yuridis, baik dari sisi sejarah tanah maupun bukti kepemilikan atau penguasaan. Dengan mempertimbangkan kompleksitas persoalan agraria tersebut, kebijakan OMP layak diapresiasi sebagai langkah nyata pemerintah dalam menangani tumpang tindih lahan—salah satu penyebab utama konflik agraria di tanah air