Reformasi sektor keuangan sejak 1997 berhasil mengurangi sejumlah faktor risiko utama. Faktor-faktor itu memicu krisis ekonomi pada tahun tersebut. Risiko pertama berasal dari kelemahan struktural dalam sistem keuangan, terutama di sektor perbankan. Lembaga perbankan dan korporasi meningkatkan risiko kedua dengan melakukan pinjaman luar negeri dalam volume tinggi.
Pada tahun 1997, kondisi anggaran negara relatif seimbang, berkat penerapan kebijakan fiskal dan pengelolaan utang yang ketat. Negara-negara Barat, lewat konsorsium kreditur, menyalurkan bantuan pembangunan untuk menutup seluruh defisit anggaran.
Defisit transaksi berjalan juga masih berada dalam batas yang terkendali, yakni sekitar 3–4% dari Produk Domestik Bruto (PDB). Namun demikian, stabilitas tersebut tidak mampu mencegah terjadinya krisis ekonomi.
Sektor perbankan berperan sebagai pusat dari sistem keuangan dan menjadi sumber utama pembiayaan eksternal bagi dunia usaha. Namun, pada bulan Januari–Februari 1998, sistem perbankan mengalami kehancuran. Terjadi penarikan dana secara besar-besaran dan arus modal keluar yang signifikan, sehingga cadangan devisa terkuras. Bahkan BI, sebagai bank sentral, tidak mampu memberikan pinjaman dengan tenor lebih dari beberapa bulan. Suku bunga melonjak tajam, melampaui 80% pada 1997. Inflasi kemudian melonjak hingga 58% pada 1998. Pertumbuhan ekonomi terkontraksi lebih dari 13,1%.
Empat kelemahan utama dalam sistem keuangan menjadi faktor yang menjelaskan kerentanan terhadap krisis. Pertama, sistem perbankan mengalami kekurangan modal, sehingga mudah terpapar risiko. Otoritas belum mengoptimalkan regulasi dan pengawasan. Akibatnya kepatuhan terhadap rasio modal, batas kredit, dan pengelolaan eksposur valuta asing serta derivatif lemah. Persaingan antarbank rendah karena aset sektor publik terkonsentrasi pada beberapa bank negara. Beberapa bank negara menguasai lebih dari 60% pangsa pasar. Kredit murah berisiko rendah dari bank negara membuat korporasi enggan mencari pembiayaan pasar modal dan obligasi.
Ketentuan Peminjaman
BI mencatat pinjaman luar negeri yang perbankan lakukan, namun banyak ketentuan peminjaman tidak mereka patuhi. Sektor korporasi tidak mencatat pinjaman luar negerinya secara resmi. Sebagian besar pinjaman korporasi bersifat jangka pendek dan tidak terlindungi nilai, meskipun membiayai proyek jangka panjang di sektor non-perdagangan. Banyak dari sektor ini merupakan industri berbasis lahan yang hanya menghasilkan pendapatan dalam mata uang rupiah. Kondisi tersebut menimbulkan ketidaksesuaian ganda, baik dari sisi mata uang maupun jatuh tempo pembayaran.
Krisis itu mengakhiri kebijakan represi keuangan yang selama 32 tahun pemerintahan Presiden Soeharto terapkan. Pada masa itu pemerintah menetapkan batasan khusus dalam penyaluran kredit untuk seluruh sektor ekonomi, kelompok nasabah, dan peminjam perorangan. Pemerintah menetapkan suku bunga lebih rendah dari tingkat inflasi, dan Askrindo bersama BI serta Kementerian Keuangan menanggung risiko kredit.
Dalam kurun waktu tahun 1997 hingga 2013, pemerintah menerapkan berbagai kebijakan guna merekonstruksi dan memperbarui sistem keuangan nasional.
Kebijakan awal yang diterapkan mencakup penyediaan likuiditas darurat serta pembelian obligasi pemerintah guna memulihkan permodalan bank-bank yang mengalami tekanan keuangan. Bank yang dinilai tidak layak segera ditutup atau menjalani proses restrukturisasi. Sementara itu, untuk menata kembali neraca keuangan bank yang masih layak, aset bermasalah direstrukturisasi dan kewajiban luar negerinya diambil alih oleh pemerintah.
Kebijakan kedua difokuskan pada pembentukan mekanisme perlindungan sektor perbankan melalui program penjaminan simpanan. Langkah ini berhasil mengembalikan kepercayaan masyarakat terhadap sistem perbankan serta menghentikan gejolak penarikan dana besar-besaran (bank run) yang terjadi pada tahun 1997.
Berbasis Risiko
Strategi ketiga difokuskan pada pembenahan sistem pengawasan regulasi melalui penerapan pendekatan pengawasan perbankan berbasis risiko, sesuai dengan prinsip-prinsip Basel, serta reformasi sistem akuntansi. Mengadopsi model dari Otoritas Sektor Keuangan Inggris, pemerintah membentuk Otoritas Jasa Keuangan (OJK) pada tahun 2010 untuk mengatur dan mengawasi seluruh sektor keuangan. Sementara itu, BI mengalihkan fokusnya pada kebijakan makroprudensial guna mencegah risiko sistemik. Untuk memperkuat koordinasi antar lembaga, Forum Stabilitas Keuangan didirikan pada tahun 2007 sebagai wadah kerja sama, pertukaran informasi dan sinergi antara Kementerian Keuangan, BI dan Lembaga Penjamin Simpanan (LPS). Meski demikian, kelembagaan dan sistem hukum masih menghadapi tantangan, terutama dalam perlindungan hak milik pribadi dan penegakan kontrak bisnis secara efektif.
Strategi keempat berfokus pada modernisasi sistem pembayaran melalui penerapan mekanisme penyelesaian bruto secara real time serta pemanfaatan teknologi komunikasi mutakhir, guna menjamin kelancaran dan keamanan transaksi antar bank. Inisiatif ini turut menekan kebutuhan akan uang tunai, mengurangi kelebihan cadangan dan meminimalkan cerukan. Sebelumnya, di era pemerintahan Soeharto, teknologi semacam ini hanya tersedia di Bank Central Asia, yang saat itu dimiliki oleh keluarga Soeharto dan kelompok bisnis yang terkait dengannya.
Strategi kelima mencakup restrukturisasi BI dan sistem perbankan nasional. Mengadopsi model Bundesbank di Jerman, BI ditetapkan sebagai lembaga independen pada tahun 1999 dengan mandat tunggal untuk mencapai sasaran inflasi.
Kebijakan keenam mencakup upaya privatisasi terhadap sejumlah bank milik negara, dengan tetap menjaga kepemilikan saham mayoritas di bawah kendali pemerintah. Meski demikian, bank-bank tersebut masih menikmati perlindungan yang tinggi dan mencerminkan kelemahan dalam tata kelola sektor publik.
Obligasi Negara
Sebagai langkah penutup, pemerintah mengakhiri praktik represi keuangan dan mulai menerbitkan obligasi negara. Kebijakan ini berperan dalam memperkuat kembali permodalan sektor perbankan serta membiayai defisit anggaran, sekaligus mendorong pertumbuhan pasar modal dan obligasi. Penghentian kredit murah dengan suku bunga subsidi dan risiko kredit yang rendah turut mendorong sektor korporasi untuk mencari pembiayaan melalui instrumen pasar. Namun demikian, kapasitas pemerintah dalam menarik investor institusional yang kuat masih terbatas. Saat ini, sekitar 40% likuiditas di pasar modal dan obligasi domestik berasal dari arus modal jangka pendek yang bersifat fluktuatif.
Serangkaian kebijakan tersebut telah memungkinkan pemerintah untuk secara efektif menurunkan tingkat risiko dan mendorong transformasi menuju sistem keuangan yang lebih modern.
