Papua berpenduduk sangat beragam, dengan lebih dari 200 kelompok etnis asli dan banyak pendatang dari Indonesia. Namun, indikator pembangunan di wilayah ini masih termasuk yang terendah di Indonesia. Pemerintah selama ini belum mampu menuntaskan persoalan Papua atau meredakan keluhan masyarakat. Keluhan tersebut menjadi salah satu faktor yang mendorong munculnya gerakan kemerdekaan. Padahal, sejak 1999, papuanisasi birokrasi daerah telah berjalan secara bertahap. Pemerintah juga telah menerapkan otonomi khusus terbatas sejak 2001. Pertanyaannya, mampukah Joko Widodo memberi hasil lebih baik bagi Papua?
Keluhan utama masyarakat Papua berakar pada masuknya penduduk non-Papua dari berbagai wilayah Indonesia. Masalah lain adalah keterisolasian wilayah yang belum teratasi hingga kini. Layanan sosial di komunitas terpencil pegunungan juga masih buruk. Masyarakat menuntut pembagian kekayaan sumber daya alam Papua secara lebih adil. Tuntutan itu mencakup keuntungan dari Freeport, salah satu tambang tembaga dan emas terbesar dunia. Masyarakat juga meminta pengakuan atas kekerasan dalam pelaksanaan Pepera 1969. Mereka menyoroti berbagai kelemahan prosedural yang menyertai proses tersebut. Tuntutan lain adalah akuntabilitas lebih kuat atas pelanggaran hak asasi manusia. Masyarakat juga menuntut penghentian pemerasan dan praktik mencari keuntungan oleh aparat keamanan. Semua ini menuntut pemerintah untuk memperbaiki tata kelola pemerintahan tanpa memperuncing persaingan antarklan di Papua.
Sejumlah pemerintahan sebelumnya menerapkan kombinasi antara pendekatan keamanan dan pendekatan kesejahteraan, dengan porsi yang berbeda-beda. Pemerintah menghadapi OPM bersenjata melalui tindakan represif. Pemerintah juga membatasi kelompok pro-kemerdekaan yang bergerak tanpa kekerasan. Di sisi lain, pemerintah tetap menyalurkan dana pembangunan dalam jumlah besar ke Papua. Namun, pemerintah sering tidak mendukung penyaluran dana itu dengan perencanaan yang tepat. Pengawasan juga kerap lemah, sementara sasaran pembangunan tidak selalu jelas.
Penyebab Persoalan
Para pembuat kebijakan Indonesia serta aparat keamanan yang terlibat dalam berbagai pelanggaran bukan satu-satunya penyebab persoalan di Papua. Elite lokal Papua juga turut memperumit keadaan melalui persaingan dalam memperebutkan akses terhadap kekuasaan dan sumber daya. Dalam lima tahun terakhir, sejumlah kelompok masyarakat sipil mendorong dialog dengan pemerintah. Namun, dorongan itu belum memiliki agenda yang jelas dan terarah. Pejabat tinggi pemerintah tetap membuka ruang pertemuan dengan kelompok tersebut. Namun, mereka berhati-hati terhadap proses yang mereka anggap sebagai negosiasi dengan pihak separatis. Pengalaman Indonesia di Timor Timur dan Aceh memengaruhi sikap ini. Timor Timur berpisah pada 1999, sementara perdamaian Aceh 2005 memperkuat peran mantan gerilyawan dalam politik lokal.
Pendahulu Jokowi, Susilo Bambang Yudhoyono, sempat meluncurkan sejumlah inisiatif yang sebenarnya bertujuan baik, tetapi akhirnya tidak mencapai hasil yang pemerintah harapkan. Salah satunya, pemerintah membentuk sebuah unit untuk mengoordinasikan program lintas kementerian di Papua, terutama untuk meningkatkan sektor pendidikan dan membangun infrastruktur. Namun, unit tersebut menghadapi berbagai hambatan, mulai dari penolakan di dalam birokrasi hingga kepemimpinan yang lemah. Akibatnya, pemerintah membubarkan lembaga ini tidak lama setelah Jokowi menjabat presiden.
Inisiatif kedua adalah penyusunan rancangan undang-undang untuk memperkuat otonomi khusus, yang dikenal sebagai Otsus Plus. Rancangan ini dimaksudkan sebagai upaya memperbaiki Undang-Undang Otonomi Khusus tahun 2001, yang setelah lebih dari satu dekade dinilai belum mampu memberikan manfaat nyata bagi masyarakat Papua. Draf tersebut, yang disusun oleh para penasihat dari kedua gubernur provinsi di Papua, terlalu menitikberatkan pada peningkatan transfer dana dari pemerintah pusat ke Papua dalam jumlah yang dinilai tidak realistis. Meski demikian, rancangan ini juga memuat sejumlah ketentuan inovatif, termasuk langkah-langkah alternatif bagi masyarakat adat Papua serta perlindungan terhadap hak atas tanah dan sumber daya alam berdasarkan hukum adat.
Otsus Plus
Sejumlah usulan dalam Otsus Plus, seperti pengalokasian lahan bagi petani kecil di kawasan perkebunan, kewajiban bagi investor sumber daya alam untuk memperoleh persetujuan masyarakat adat sekaligus memberikan kompensasi yang layak serta pemberian wewenang kepada masyarakat lokal untuk membatasi arus migrasi dari luar, berpotensi mengembalikan rasa otonomi politik lokal yang lebih nyata, sesuatu yang belum tercermin dalam Undang-Undang Otonomi Khusus tahun 2001. Namun, pada akhirnya Otsus Plus juga tidak berhasil diwujudkan akibat gabungan berbagai faktor, mulai dari perbedaan kepentingan, proses yang berlarut-larut hingga kemarahan publik karena minimnya konsultasi dengan kelompok masyarakat sipil.
Inisiatif ketiga pada periode kedua pemerintahan SBY adalah penyelenggaraan sejumlah pertemuan dengan Jaringan Damai Papua atau JDP, kelompok advokasi utama yang mendorong terciptanya dialog. Namun, pertemuan-pertemuan tersebut lebih bersifat penjajakan daripada membahas substansi persoalan secara mendalam. Akibatnya, tidak ada perubahan kebijakan yang berarti hingga SBY mengakhiri masa jabatannya. Meski demikian, capaian penting dari proses tersebut adalah munculnya pengakuan bahwa dialog, apa pun bentuk dan definisinya, merupakan salah satu instrumen penting dalam upaya penyelesaian konflik. Saat ini, tanggung jawab untuk menemukan jalan keluar atas persoalan Papua berada di tangan Jokowi. Namun, dinamika di lapangan telah berubah secara signifikan, sehingga membuat tantangan yang dihadapi presiden baru Indonesia tersebut menjadi semakin kompleks.
Pendatang non-Papua
Perluasan perkebunan kelapa sawit serta aktivitas pertambangan, baik yang resmi maupun ilegal, telah mendorong masuknya lebih banyak pendatang non-Papua. Pada saat yang sama, kondisi ini juga meningkatkan perpindahan orang Papua melintasi batas-batas klan, yang dalam beberapa kasus memicu ketegangan dan konflik. Pemilihan kepala daerah turut memperuncing persaingan antarklan dan melahirkan permusuhan baru. Di sisi lain, OPM meningkatkan serangan terhadap aparat TNI dan Polri, terutama di wilayah pegunungan seperti Puncak Jaya dan Lanny Jaya. Sebagai respons, militer dan kepolisian memperkuat kehadirannya di Papua, termasuk dengan membentuk komando polisi baru di Papua Barat pada akhir 2014. Selain itu, pembentukan semakin banyak distrik administratif baru dari wilayah yang sudah ada berisiko semakin membatasi ketersediaan aparatur sipil negara yang kompeten. Usulan awal dari para menteri dalam kabinet Jokowi belum banyak menunjukkan adanya pendekatan baru terhadap persoalan Papua.
Beberapa gagasan yang muncul justru mencakup rencana menghidupkan kembali program transmigrasi yang tidak populer, serta memperbanyak pembentukan wilayah administratif baru. Wakil Presiden Jusuf Kalla, yang pernah berperan dalam proses perdamaian Aceh, sebenarnya telah lama memiliki perhatian terhadap kemungkinan mendorong gencatan senjata dengan OPM. Namun, berbagai upaya sebelumnya yang tidak membuahkan hasil kini tampak tersisih oleh agenda-agenda lain yang dianggap lebih mendesak. Tanpa kebijakan yang terpadu dan mampu memahami kompleksitas Papua secara menyeluruh, muncul kekhawatiran bahwa presiden baru akan terdorong mengikuti pandangan para penasihat konservatif yang lebih menekankan pendekatan keamanan dalam menangani Papua. Jika pemerintahan baru membutuhkan gagasan yang lebih konkret, mereka dapat meninjau kembali konsep Otsus Plus sebagai titik awal. Dari sana, pemerintah bisa membuka pembicaraan baru mengenai cara memastikan bahwa pembangunan besar-besaran atas sumber daya alam Papua tidak justru meminggirkan masyarakat Papua sendiri. Namun, selama belum ada langkah yang jelas dan terarah, berbagai persoalan tersebut akan terus berlarut-larut.
