Indonesia memasuki pertengahan dekade 2020-an dalam situasi yang relatif tidak lazim daripada pola era Reformasi. Elite domestik mengonsolidasikan kekuatan politik secara kuat, sementara ketidakpastian strategis dari luar meningkat. Koalisi luas mendukung pemerintahan Prabowo; oposisi tampak lemah dan terfragmentasi. Di kancah global, rivalitas AS‑China, keraguan terhadap tatanan berbasis aturan, dan ketergantungan ekonomi‑teknologi semakin menonjol.
Identitas kebijakan luar negeri tidak terbentuk secara otomatis, apalagi dalam ruang kosong. Mohammad Hatta merumuskan identitas luar negeri berdasarkan amanat UUD 1945 melalui gagasannya tentang politik luar negeri bebas dan aktif. Pendekatan itu menolak netralitas pasif dan menentang pilihan berpihak pada salah satu blok besar. Hatta menggambarkan Indonesia sebagai perahu yang mendayung antara dua karang, berpegang pada kepentingan dan prinsip nasional.
Sikap anti-imperialisme Soekarno memperkuat pandangan itu; ia percaya campur tangan kekuatan besar mengancam kedaulatan negara pascakolonial. Soeharto kemudian melembagakan melalui doktrin ketahanan nasional dan ikut mendorong pembentukan ASEAN. ASEAN merancang norma nonintervensi, konsensus, dan kesetaraan kedaulatan untuk melindungi negara kecil dan memberi ruang suara tanpa memicu reaksi luar.
Secara keseluruhan, unsur-unsur ini membentuk tradisi normatif yang tahan lama. Tradisi itu menempatkan multilateralisme, hukum internasional, dan nonblok sebagai prinsip utama. Bukan sekadar ornamen diplomasi, melainkan alat penting untuk menjaga kedaulatan negara. Negara kepulauan besar dan kaya sumber daya harus bergerak di tatanan dunia yang timpang.
Para pemimpin muda kini menyadari tantangan kebijakan luar negeri bukan lagi soal ancaman nontradisional semata. Masalah utama adalah perilaku tak terduga kekuatan besar yang menggunakan ketergantungan ekonomi, teknologi, dan rantai pasok sebagai alat tekanan. Indonesia semakin menyadari batas perannya sebagai kekuatan menengah; posisinya belum cukup kuat untuk memaksa kepatuhan negara besar. Akibatnya, banyak negara cenderung mengutamakan keselamatan dan kepentingannya sendiri, lalu makin menarik diri dan bersikap lebih tertutup.
Ketahanan Strategis
Penerimaan luas terhadap pentingnya ketahanan strategis akan membentuk pandangan generasi pemimpin politik berikutnya terhadap kebijakan luar negeri. Jika pemerintahan Prabowo terus pragmatis, pemerintah akan menekankan netralitas yang berfokus pada kelangsungan hidup dalam kebijakan luar negeri. Pemerintah akan terus memakai praktik peredaan terhadap kekuatan besar sebagai strategi manajemen risiko. Kecenderungan memilih kerja sama minilateral dan multilateral selektif serta berorientasi prestise akan meningkat.
Pendekatan ini bisa meningkatkan keluwesan jangka pendek dan membantu mempertahankan stabilitas rezim. Namun pendekatan itu juga menimbulkan risiko serius bagi tata kelola dan legitimasi. Transparansi berpotensi menurun, membatasi ruang manuver strategis seiring waktu. Secara bertahap, hal ini dapat mengikis posisi normatif tradisional di ASEAN dan sistem internasional.
Kelompok usia tidak selalu menjadi indikator yang tepat untuk menebak siapa yang akan memengaruhi arah kebijakan luar negeri. Pihak berkuasa menjaga akses ke ruang politik agar tetap sangat terbatas dan ketat. Jaringan kekuasaan mapan, bukan umur, menentukan pergantian elite. Akibatnya, koneksi—bukan regenerasi berbasis merit—menentukan mobilitas politik. Kedekatan itu membentuk preferensi dan pilihan kebijakan generasi berikutnya. Relasi dengan jejaring kekuasaan di sekitar pemerintahan Prabowo menunjukkan dua kelompok aktor kunci yang perlu menjadi perhitungan.
Elite pertama adalah kelompok inti kekuasaan dan para pengelola rezim yang berkelindan erat dengan koalisi pemerintahan Presiden Prabowo. Kelompok ini meliputi politisi senior, loyalis presiden berlatarkan militer, dan elite terkait bisnis; fokus mereka ketahanan rezim dan kesatuan elite. Mereka menilai hubungan internasional secara instrumental, mengukur manfaatnya untuk stabilitas domestik, akses ekonomi, dan meredam tekanan politik.
Bebas Aktif
Kelompok kedua adalah pembuat kebijakan karier: diplomat, teknokrat, dan perencana strategis dari Kemenlu, militer, Bappenas, think tank, dan komunitas epistemik. Mereka mewarisi tradisi pasca-Perang Dingin: bebas-aktif, penekanan pada sentralitas ASEAN, hukum internasional, dan institusi multilateral. Namun banyak dari mereka khawatir melemahnya norma global, menyempitnya ruang manuver, dan risiko kebijakan pragmatis tanpa strategi jelas. Dengan demikian, mereka menjadi penjaga institusional identitas dan kesinambungan kebijakan luar negeri, berakar pada Hatta, Soekarno, dan Soeharto.
Meskipun preferensi dan arah kebijakan luar negeri kelompok-kelompok itu berbeda, mereka semakin menemukan titik temu. Konvergensi terlihat pada prioritas bersama: menekan risiko dalam hubungan internasional. Memastikan akses ke peluang ekonomi dari mitra lama dan mitra baru juga menjadi fokus. Selain itu, menjaga stabilitas domestik menjadi tujuan bersama.
Elite kebijakan luar negeri yang sedang tumbuh kini semakin sering merumuskan pandangan dunia lewat bahasa ketahanan. Istilah ini memang lama ada dalam kosakata strategis, tetapi tekanan global yang meningkat memberi makna baru. Secara historis, ketahanan nasional melampaui pengertian sempit tentang sekadar kemampuan bertahan. Konsep ini mencakup keamanan menyeluruh: kohesi sosial politik, kemandirian ekonomi, dan kedaulatan terhadap tekanan eksternal saling menopang. Logika ini menegaskan bahwa rapuhnya kondisi internal dan rentannya posisi eksternal pada dasarnya merupakan dua sisi persoalan yang sama. Elite saat ini menerima kerangka ketahanan karena wacana kebangsaan sering menggaungkannya.
Pada konferensi pers tahunan Menlu Januari 2026, pemerintah mengakui aturan internasional memudar, kepatuhan selektif, dan komitmen global menyusut. Menlu Sugiono mengatakan banyak negara beralih ke modus bertahan hidup, mengingatkan kemerosotan institusi sebelum konflik sistemik.
Menjamin Stabilitas
Penilaian itu menunjukkan keyakinan luas di kalangan elite bahwa institusi tidak lagi cukup menjamin stabilitas. Para pembuat kebijakan menilai kebijakan luar negeri perlu bertumpu pada ketahanan nasional, bukan pada harapan jaminan eksternal. Peristiwa seperti pandemi, gangguan rantai pasok, serta guncangan pangan dan energi membuat cara pandang ini semakin mendesak beberapa tahun terakhir. Para pembuat kebijakan memahami kebijakan luar negeri sebagai sarana mendiversifikasi pasokan, pengamanan akses pasar, dan keterhubungan ekonomi‑teknologi. Pemimpin muda melihat tujuan kebijakan luar negeri sebagai kemampuan menyerap guncangan sistemik tanpa mengorbankan kohesi ekonomi dan sosial.
Faktor kunci yang membentuk pandangan dunia para elite adalah persepsi bahwa kepemimpinan Amerika Serikat semakin sulit kita prediksi. Perubahan kebijakan drastis pemerintahan AS—tarif, diplomasi transaksional, dukungan perang Israel, aksi militer—dipandang sebagai penerapan syarat kekuatan sepihak. Pola ini mengingatkan dorongan imperial yang sejak awal identitas pendirian Indonesia tentang. Akibatnya skeptisisme meningkat terhadap tatanan yang AS pimpin dan terhadap perilaku AS sebagai sumber gangguan sistemik.
Indonesia menghadapi Amerika Serikat sebagai mitra yang pada saat bersamaan sulit tergantikan namun juga berpotensi menimbulkan gangguan. Dalam kondisi ini, seolah terpaksa mengikuti kerja sama dengan pihak yang tidak sepenuhnya kita percaya, tetapi juga tidak mungkin kita singkirkan. Contohnya, kesepakatan dagang Indonesia–AS dan bergabung dewan perdamaian dapat mempersempit otonomi kebijakan dan konsistensi anti-kolonial. Langkah ini menimbulkan dilema: menunggu penarikan AS sementara atau proaktif, meski berisiko memancing respons keras AS.
Pengaruh ekonomi China menjadi salah satu faktor eksternal paling penting yang membentuk cara pandang para elite. China, mitra dagang terbesar dan investor asing kedua, kini pusat berbagai agenda ekonomi nasional. Peran China menonjol dalam pengembangan kendaraan listrik, percepatan infrastruktur, dan pengelolaan mineral strategis. Pembuat kebijakan mengakui kenyataan ini dan menempatkan diplomasi ekonomi sebagai instrumen utama merespons sentralitas China.
Posisi China
Pada saat yang sama, posisi China yang sangat sentral dalam ekonomi belum otomatis berujung pada kepercayaan strategis. Pengalaman historis ini berakar pada sikap waspada terhadap paksaan zona abu-abu yang terkait dengan China. Klaim garis sembilan titik China bertumpang tindih langsung dengan zona ekonomi eksklusif Indonesia di Laut Natuna Utara. Pelanggaran berulang oleh penjaga pantai dan kapal nelayan China memperkuat kekhawatiran elite. Pengalaman itu menunjukkan bahwa China sering menegaskan klaim teritorialnya bersamaan dengan menjalin kemitraan ekonomi, bukan sebaliknya.
Kekhawatiran tambahan juga muncul terkait risiko ketergantungan berlebihan pada perdagangan dan investasi, yang dapat menggerus daya tawar. Isu ini terutama mengemuka dalam perdebatan tentang kelayakan jangka panjang proyek-proyek berskala besar yang terkait dengan Inisiatif Sabuk dan Jalan China, misalnya kereta cepat Jakarta–Bandung. Secara lebih luas, publik juga menaruh kewaspadaan terhadap kuatnya posisi China dalam rantai pasok mineral kritis, serta dampak sosial dan lingkungan dari investasi China di sektor pertambangan. Meski demikian, pada umumnya, kekhawatiran ekonomi, sosial dan ekologis tersebut masih dipandang sekunder. Banyak pihak menilai persoalan ini mencerminkan kelemahan tata kelola domestik dan mengaitkannya dengan praktik serta perilaku China.
Para pemimpin yang naik daun akan memandang China sebagai aktor strategis rumit, sehingga mereka mengelola pengaruhnya secara cermat; mereka membangun relasi untuk meraih manfaat ekonomi dan kemitraan sambil menghindari komitmen yang mengikat ruang gerak strategis atau menggerus posisi normatif, terutama soal kedaulatan dan hukum internasional. Namun batasan itu tidak selalu tegas. Pernyataan bersama pimpinan Indonesia dan China pada Oktober 2024 menunjukkan bahwa ketika stabilitas rezim menjadi taruhan, para pemimpin menempatkan pertimbangan kedaulatan di belakang kebutuhan mengelola hubungan. Langkah semacam ini mencerminkan tarik-menarik antara dua kelompok aktor utama: lingkaran elite politik inti yang melihat pengelolaan hubungan Indonesia–China sebagai instrumen stabilitas domestik dan akses ekonomi, serta diplomat karier dan teknokrat yang tetap menempatkan hukum internasional sebagai kepentingan strategis tersendiri.
Modal Politik
Bagi para pemimpin yang tengah naik daun, kondisi internasional saat ini cenderung mengurangi dorongan untuk menanamkan modal politik pada kewirausahaan norma dan aktivisme multilateral semata—strategi yang dahulu sangat membentuk identitas kebijakan luar negeri. Meskipun negara masih berkomitmen secara retoris pada hukum internasional, para pembuat kebijakan kini lebih pragmatis terhadap lemahnya penegakan aturan dan praktik standar ganda. Mereka merumuskan postur kebijakan luar negeri yang tetap beroperasi dalam sistem internasional namun membatasi kerentanan terhadap kegagalannya. Mereka menilai kemitraan berdasarkan ketahanan jangka pendek dan imbal hasil strategis, bukan semata kesamaan prinsip.
Empat faktor yang kita bahas sebelumnya menjadi pendorong struktural dan ideologis utama yang membentuk arah kebijakan luar negeri yang berkembang. Namun saat ini dinamika politik domestik sangat memediasi dampak tersebut—terutama hubungan antara corak kepemimpinan yang personalistik di tingkat eksekutif dan kemampuan lembaga negara untuk membentuk, menyeimbangkan, atau menolak keputusan presiden secara substantif. Melalui kerangka dua kelompok aktor yang telah teridentifikasi, terlihat bahwa kewenangan pengambilan keputusan efektif semakin menyempit pada kelompok pertama dan semakin terpusat pada presiden sebagai individu. Sementara itu diplomat karier dan teknokrat dalam kelompok kedua semakin terdorong menjadi pelaksana kebijakan, bukan perumus keputusan strategis yang bermakna. Ciri menonjol situasi ini adalah bahwa respons terhadap dinamika internasional—khususnya persaingan antarkekuatan besar—kian tergantung oleh proses kebijakan luar negeri yang sangat tersentralisasi dan puncak kekuasaan gerakkan, bukan oleh tradisi diplomasi yang lama mengakar.
Top Down
Di bawah kepemimpinan eksekutif saat ini, konfigurasi tersebut mendorong pola pengambilan keputusan yang sangat top-down. Sejumlah pilihan strategis—mulai dari keterlibatan dalam forum seperti BRICS, upaya menstabilkan relasi dengan China melalui skema pembangunan bersama dan kerja sama penjaga pantai, perundingan tarif dengan Amerika Serikat hingga gagasan penempatan pasukan penjaga perdamaian ke Gaza serta keputusan bergabung dalam suatu dewan perdamaian—cenderung berasal dari pucuk kepemimpinan. Kondisi ini menyempitkan ruang musyawarah kelembagaan dan memperlemah umpan balik substantif dari Kementerian Luar Negeri maupun aktor birokrasi lainnya; peran mereka kian bergeser menjadi pengelolaan krisis di ranah media serta penyusunan pembenaran pascakeputusan untuk audiens domestik. Para pembuat kebijakan masih kerap menggunakan unsur-unsur tradisional—seperti bahasa bebas dan aktif, nonblok, dan sentralitas ASEAN—tetapi unsur itu semakin berfungsi sebagai legitimasi retoris, bukan sebagai sumber panduan strategis yang otonom.
Namun, di balik tampilan luar, perdebatan substansial tetap berlangsung. Generasi perumus kebijakan sebelumnya menjaga otonomi strategis melalui pembangunan norma, pembentukan koalisi, dan keterlibatan institusional yang konsisten. Dalam kerangka ini, multilateralisme dan hukum internasional bukan sekadar alat, melainkan juga perwujudan identitas pascakolonial serta diplomasi yang menekankan kedaulatan—terlihat, misalnya, pada upaya panjang mendorong pengakuan hukum internasional atas aspirasi negara kepulauan melalui UNCLOS.
Sebaliknya, para pemimpin eksekutif yang berorientasi pada kelangsungan hidup kini memperlakukan otonomi sebagai sumber daya yang harus mereka kelola secara aktif, dan dalam situasi tertentu bahkan mengamankannya melalui relasi transaksional. Mereka tetap memanfaatkan norma, institusi, dan forum multilateral, tetapi menempatkan unsur‑unsur itu sebagai sarana yang mereka nilai dari kegunaannya untuk menekan risiko, memberi perlindungan diplomatik, atau memperkuat daya tawar, bukan sebagai ekspresi prinsip dan komitmen normatif jangka panjang.
Kerangka Teknokratis
Perubahan ini tidak selalu bersama perumusan kerangka teknokratis yang jelas. Ketika proses pengambilan keputusan semakin terkonsentrasi di puncak, lembaga pelaksana lebih sering merasionalisasi keputusan setelah keputusan itu mereka ambil (ex post) daripada ikut membentuknya sejak awal (ex ante). Dinamika ini berisiko mengurangi kemampuan negara untuk menerjemahkan pragmatisme tingkat tinggi menjadi strategi yang koheren, berkesinambungan, dan tahan lama, sehingga menjaga keselarasan antara diplomasi pimpinan dan praktik kelembagaan menjadi semakin sulit.
Apa implikasinya bagi kebijakan luar negeri? Dalam lima hingga 10 tahun mendatang, cara merespons persaingan AS–China kemungkinan kian transaksional dan tersegmentasi, meskipun tetap memakai istilah seperti nonblok, sentralitas ASEAN, dan hukum internasional. Secara historis, Indonesia mengurangi kerentanan strukturalnya sebagai kekuatan menengah—terutama yang dipicu rivalitas kekuatan besar—melalui kepemimpinan dan aktivisme normatif. Upaya ini dilakukan dengan membangun koalisi dan wadah melalui ASEAN serta mendorong pembelaan hukum internasional lewat forum-forum multilateral. Strategi semacam ini memberi perlindungan politik dan modal reputasi, walau tidak pernah sepenuhnya meniadakan ketimpangan kekuatan.
Namun ketika keterlibatan normatif semakin dipakai secara instrumental, ASEAN berisiko tidak lagi diperlakukan sebagai kendaraan utama untuk menyalurkan preferensi strategis, melainkan lebih sebagai mekanisme stabilisasi cadangan. Platform multilateral cenderung dinilai dari kontribusinya terhadap ketahanan material—misalnya akses perdagangan, diversifikasi rantai pasok, akses dan tata kelola teknologi serta sektor-sektor terkait pekerjaan—alih-alih sebagai arena pembelaan prinsip bersama. Arah ini mencerminkan konsensus elite yang luas tetapi relatif dangkal, yang lebih bertumpu pada stabilitas politik domestik dan minimnya alternatif menarik daripada pada visi jangka panjang yang benar-benar disepakati.
Semakin Rapuh
Pidato kebijakan luar negeri Menteri Luar Negeri pada Januari 2026 merangkum sejumlah keyakinan yang kian menguat di kalangan elite kebijakan luar negeri yang tengah naik: bahwa tatanan internasional semakin rapuh, bahwa kekuatan-kekuatan besar tidak selalu dapat diandalkan sebagai penjaga aturan bersama dan bahwa ketahanan nasional—bukan jaminan dari institusi—menjadi sumber utama daya tawar di ranah eksternal. Penilaian ini bukanlah perubahan norma yang mendasar, melainkan penyesuaian ulang ekspektasi tentang cara dunia bekerja serta tentang apa yang secara realistis dapat dijadikan sandaran oleh negara berkekuatan menengah.
Kebijakan luar negeri masih lemah secara politik dan jarang menjadi bahan persaingan dalam kontestasi elektoral. Aktor masyarakat sipil dan LSM di luar lingkaran elite penguasa cenderung fokus pada kritik yang bersifat domestik dan sedikit termotivasi untuk merumuskan alternatif visi peran internasional. Sementara itu, elite oposisi—termasuk PDIP yang pernah berkuasa—tetap terfragmentasi dan terpinggirkan karena strategi koalisi luas Presiden Prabowo yang meninggalkan ruang bagi oposisi kuat. Aktivis generasi Z yang baru muncul mampu memobilisasi massa, tetapi terpecah antara yang dikoooptasi ke dalam koalisi penguasa dan yang memilih aktivisme sipil mandiri, sehingga pengaruhnya terhadap kebijakan luar negeri belum cukup besar untuk menjadi kekuatan penantang. Akibatnya, praktik dan preferensi kebijakan yang ditetapkan pemerintahan sekarang cenderung diwarisi dan diadaptasi oleh pemimpin berikutnya, kecuali terjadi restrukturisasi politik yang membentuk koalisi penguasa baru yang secara tegas menginginkan perubahan.
Jika tidak ada perubahan, generasi pemimpin berikutnya besar kemungkinan akan melanjutkan kerangka kebijakan luar negeri yang melegitimasi keterlibatan berdasarkan logika transaksi. Risiko utama dari jalur ini bukanlah ketidakstabilan jangka pendek, melainkan erosi reputasi: meningkatnya ketidaktransparanan dan instrumentalisasi kebijakan akan menyulitkan pembentukan kepercayaan dengan negara-negara menengah dan mengurangi kemampuan untuk membangun koalisi yang lebih luas di luar hubungan bilateral atau minilateral yang sempit.
Arah Pragmatis
Secara umum, arah kebijakan luar negeri yang muncul cenderung pragmatis, berfokus pada kelangsungan dan ketahanan daripada perubahan ideologis. Indonesia kemungkinan besar akan mempertahankan tradisi bebas aktif, namun maknanya sedang diredefinisi. Di tengah sistem internasional yang semakin gagal menegakkan aturan, posisi non-blok berisiko terkikis—berubah dari sikap berprinsip yang ingin membentuk tatanan menjadi strategi bertahan hidup dalam tatanan yang dianggap tak dapat diandalkan. Pola ini kemungkinan akan menentukan cara menavigasi persaingan AS‑China ke depan. Dalam praktiknya pendekatan tersebut bersifat transaksional dan terfragmentasi, sehingga non-blok lebih menjadi cita‑cita daripada prinsip yang benar‑benar dijalankan.
Kedangkalan konsensus ini memiliki konsekuensi penting. Para pengamat strategis pernah menyoroti bahwa ketergantungan berlebihan pada pragmatisme yang didorong kebutuhan bertahan hidup menimbulkan risiko jangka panjang: mengaburnya kejelasan normatif, munculnya dampak sekunder dari pilihan transaksional, dan melebarnya jurang antara komitmen institusional dengan diplomasi presidensial. Risiko tersebut melampaui soal koherensi kebijakan dan menyentuh identitas nasional, termasuk gagasan mendasar tentang diri sebagai negara yang menegakkan kesetaraan kedaulatan dan menolak tatanan hierarkis. Jika pragmatisme semakin dominan, bahaya bukan sekadar inkonsistensi kebijakan tetapi juga terkikisnya fondasi identitas yang selama ini menopang kredibilitas diplomatik; kemampuan lembaga kebijakan luar negeri untuk menjadi penyeimbang yang menambatkan pilihan pada identitas historis dan normatif akan menentukan apakah pragmatisme memperkuat atau justru melemahkan otonomi negara.
