Terorisme di kawasan Asia Tenggara sudah berlangsung sebelum Amerika Serikat melancarkan perang terhadap teror pasca peristiwa 9/11. Sejak 2001, kelompok teroris di Indonesia dan Filipina menjadi ancaman serius bagi keamanan domestik kedua negara dan risiko bagi AS. Amerika Serikat memberikan dukungan signifikan, langsung dan tidak langsung, terhadap upaya kontraterorisme di kedua negara, namun efektivitasnya beragam.
Meski pendekatan Indonesia dan Filipina berbeda, banyak pihak menilai keduanya berhasil menanggulangi terorisme. Aktivitas teror di Indonesia menurun setelah 9/11, sedangkan di Filipina serangan meningkat. Bulan lalu operasi CT di Mindanao menarget jaringan teroris internasional dan menewaskan 43 anggota pasukan komando polisi nasional.
Antara 2002 dan 2013, Amerika Serikat menyalurkan bantuan keamanan $262 juta untuk Indonesia dan $441 juta untuk Filipina. Di Filipina, AS memberi dukungan langsung lewat kerja sama militer, termasuk pelatihan dan saran bagi pasukan CT. Perbedaan budaya, kelembagaan, kapasitas nasional, dan bentuk bantuan AS mendorong kedua negara mengadopsi pendekatan CT berbeda. Indonesia lebih mengandalkan kepolisian nasional dalam upaya pemberantasan jaringan teroris, sedangkan Filipina menjadikan militer sebagai komponen utama dalam strategi CT-nya.
Sebelum 9/11, negara-negara Asia Tenggara menganggap terorisme sebagai ancaman lokal dengan risiko rendah terhadap keamanan nasional. Amerika Serikat lebih memusatkan perhatian pada kelompok teroris dari Timur Tengah sebelum pergeseran itu. Setelah terungkap keterkaitan al-Qaeda dengan jaringan Asia Tenggara, perhatian AS terhadap kawasan meningkat tajam. Pengeboman Bali pada 12 Oktober 2002 menjadi titik balik penting bagi Asia Tenggara. Duta Besar Alfonso T. Yuchengco menyatakan peristiwa itu setara dampaknya dengan 9/11 bagi Barat. Ia mengatakan peristiwa itu membuka mata kawasan terhadap ancaman terorisme berbasis ideologi Islamis.
Kategori Utama
Di Asia Tenggara, terdapat tiga kategori utama kelompok teroris: berskala global, regional dan nasional. Meski berbeda dalam cakupan, kelompok-kelompok ini sering kali saling terhubung, berbagi pemimpin, anggota, strategi dan tujuan. Al-Qaeda aktif merekrut dan melatih militan di kawasan serta menjalin hubungan dengan kelompok lokal sejak jihad melawan Uni Soviet. Jemaah Islamiyah berpusat di Indonesia dan bercita-cita membentuk negara Islam mencakup seluruh Asia Tenggara. Abu Sayyaf Group di Filipina berjuang mendirikan negara Islam terpisah di selatan Mindanao. Keberadaan al-Qaeda dan keterkaitannya dengan kelompok regional serta nasional mendorong AS mendukung Indonesia dan Filipina. Dukungan AS intens selama dekade terakhir sebagai bagian strategi keamanan pasca-Perang Dingin.
Jemaah Islamiyah menjalin aliansi dengan al-Qaeda dan memiliki struktur kepemimpinan terhubung sejak 1990-an. Kelompok itu menarik perhatian dunia setelah mengebom klub malam Bali pada 2002. Serangan tersebut menjadi aksi teror paling mematikan secara global sejak tragedi 9/11. Dari sekitar 500 korban, terdapat warga dari berbagai negara termasuk Amerika Serikat, Australia, Kanada, sejumlah negara Eropa, Jepang serta Indonesia.
Setelah pengeboman Bali, Jemaah Islamiyah melanjutkan rangkaian serangan bom yang menjadi sorotan di Indonesia selama tiga tahun berturut-turut. Ledakan di Hotel J.W. Marriott pada 5 Agustus 2004 menewaskan 11 orang dan melukai 150. Serangan terhadap Kedutaan Besar Australia pada 9 September 2004 menewaskan 11 orang dan mencederai 160. Pengeboman kedua di Bali pada 1 Oktober 2005 menewaskan 20 orang dan melukai 129.
Setelah serangan 12 Oktober, pemerintah Indonesia mendapat dukungan AS dan komunitas internasional untuk pemberantasan terorisme. Pemerintah memulai reformasi besar terhadap sistem keamanan nasional. Sejak 2002, transformasi mencakup pembaruan hukum untuk mempermudah penuntutan pelaku teror. Transformasi juga memperkuat kapasitas aparat keamanan dalam negeri. Pemerintah mengintensifkan program deradikalisasi bagi narapidana kasus terorisme.
Bantuan Keamanan
Amerika Serikat mengucurkan ratusan juta dolar bantuan keamanan untuk mendukung upaya kontraterorisme di Indonesia. Kontribusi langsung AS seperti pelatihan dan konsultasi militer relatif terbatas. Australia mengirim pelatih dan penasihat untuk mendukung pasukan kontraterorisme Indonesia. Kombinasi dana AS dan dukungan teknis Australia memungkinkan pembentukan Detasemen 88 pada 2003. Satuan itu bertanggung jawab atas investigasi, pengumpulan intelijen, penyelamatan sandera, dan operasi CT konvensional. Komunitas internasional mengakui Detasemen 88 sebagai unit elite nasional. Detasemen 88 telah berhasil menargetkan dan membongkar berbagai jaringan teroris di seluruh wilayah Indonesia.
Pengembangan aparat CT Indonesia menghasilkan pencapaian signifikan, termasuk penangkapan tokoh penting Jemaah Islamiyah dan reformasi hukum. Namun tantangan baru tetap muncul, seperti korupsi pemerintahan, kepadatan narapidana, dan meningkatnya propaganda ISIS. Faktor-faktor tersebut berpotensi memperburuk ancaman terorisme di masa depan, meskipun telah ada keberhasilan dalam menekan JI dalam jangka pendek. Karena itu, Kemenko Polhukam dan aparat terkait perlu meneguhkan serta meningkatkan capaian pasukan CT Indonesia selama 10 tahun terakhir.
Pada Januari 2014, SAF Kepolisian Nasional Filipina bentrok dengan kelompok separatis BIFF. Mereka bertempur selama 12 jam saat melaksanakan operasi penangkapan Zulkifli bin Hir. Zulkifli bin Hir bertindak sebagai tokoh operasional asal Malaysia dan ahli bom Jemaah Islamiyah. Ia berada di Filipina sejak 2003 dan melatih anggota Abu Sayyaf membuat bom. Peristiwa ini menyoroti keterkaitan jangka panjang jaringan teroris di Asia Tenggara. Kejadian tersebut juga mengungkap ketidakstabilan yang terus berlangsung di selatan Filipina. Peristiwa ini menunjukkan Kepolisian Nasional Filipina beralih ke peran yang lebih aktif dalam operasi kontra-terorisme. Sebelumnya, militer lebih banyak menjalankan operasi kontra-terorisme hingga 2010.
Tantangan Keamanan
Filipina menghadapi tantangan keamanan domestik paling kompleks di Asia Tenggara. NPA melancarkan pemberontakan komunis sejak 1968. Pemerintah Filipina menilai NPA sebagai ancaman paling serius terhadap stabilitas dalam negeri. Penyebaran anggota NPA yang luas dan kemampuan mereka memengaruhi wilayah sekitar ibu kota di Luzon memperkuat ancaman tersebut. Belakangan, fokus keamanan bergeser ke selatan, terutama Mindanao, karena konflik separatis Muslim yang terus berlanjut.
Front Pembebasan Islam Moro (MILF) telah berubah dari kelompok bersenjata menjadi entitas politik. Perubahan ini menyusul kesepakatan damai yang memberi mereka otonomi, meski statusnya masih rentan. Namun kelompok ekstrem seperti Abu Sayyaf Group (ASG) dan BIFF tetap menuntut negara Islam merdeka. Mereka menginginkan pemerintahan berlandaskan hukum syariah secara penuh. Laporan intelijen mengklasifikasikan ASG sebagai kelompok teroris paling ekstrem di Filipina. Rekam jejaknya mencakup pengeboman di Bandara Internasional Davao pada 5 Maret 2003. Serangan itu menewaskan 21 orang dan melukai 148 lainnya. ASG juga mengebom kapal feri SuperFerry pada 27 Februari 2004 di Manila. Insiden SuperFerry menewaskan 116 orang dan melukai 300 orang. Itu menjadi serangan teror paling mematikan di Asia sejak bom Bali 2002.
Pemerintah Filipina telah lama menghadapi konflik berkepanjangan dengan kelompok teroris, jauh sebelum kampanye global melawan terorisme bermula—berbeda dengan Indonesia. AFP membangun organisasi yang solid, meningkatkan kemampuan operasional, dan memperoleh dukungan pemerintah serta masyarakat untuk memberantas terorisme. Sebaliknya, sejarah panjang ketidakmampuan dan praktik korupsi menggerus kapasitas aparat penegak hukum Filipina dan meruntuhkan kepercayaan publik.
Tanggung Jawab Militer
Karena itu, CT di Filipina secara historis menjadi tanggung jawab utama militer. Walaupun pasukan militer CT mampu menyingkirkan kelompok teroris dari wilayah persembunyiannya, kelemahan pemerintah daerah dan aparat penegak hukum—yang sering kali tidak memiliki kapasitas maupun kemauan—menyebabkan ketidakmampuan untuk mempertahankan serta membangun kembali wilayah terpencil seperti Mindanao. Sejak tahun 2010, pemerintah Filipina telah berupaya mengalihkan tugas CT domestik dari militer ke kepolisian nasional. Namun, proses transisi ini berlangsung lambat dan menghadapi hambatan serius akibat adanya ketidakpercayaan serta persaingan antar kedua institusi.
Amerika Serikat telah memberikan dukungan substansial kepada Komando Pasukan Khusus (KOT) Filipina dalam bentuk bantuan dana keamanan yang mencapai ratusan juta dolar, serta pengiriman pasukan AS secara berkala untuk melatih dan memberikan pendampingan kepada personel KOT. Mengingat adanya keterkaitan antara Kelompok Abu Sayyaf (ASG) dan al-Qaeda, ASG menjadi sasaran utama dalam pelaksanaan Operation Enduring Freedom-Philippines (OEF-P) oleh pemerintah Amerika Serikat. Melalui program ini, penasihat militer AS secara signifikan membantu pasukan Filipina menekan aktivitas ASG, sehingga pemerintah tidak lagi menganggapnya ancaman besar bagi wilayah ibu kota di Luzon. Meski demikian, kendati terdapat komitmen kuat dari pemerintah Filipina dan dukungan berkelanjutan dari Amerika Serikat, ASG serta kelompok separatis Islam lainnya tetap menjadi tantangan keamanan yang berkelanjutan di negara tersebut.
Observasi empiris mengandalkan dua indikator kuantitatif untuk menilai efektivitas penanggulangan terorisme Indonesia dan Filipina pada 2002–2013. Indikator pertama berasal dari analisis tren serangan teroris berdasarkan Studi Terorisme dan Respons terhadap Terorisme (START) yang tercatat dalam Global Terrorism Database (GTD). Hasil data tersebut menunjukkan secara jelas bahwa jumlah serangan teroris di Indonesia mengalami penurunan, sedangkan di Filipina justru menunjukkan peningkatan.
Relatif Sebanding
Catatan 2002–2007 memperlihatkan serangan teroris di Indonesia dan Filipina relatif sebanding, sedangkan Filipina mencatat lebih banyak insiden akibat banyaknya kelompok teroris aktif. Pada tahun 2002, Indonesia mencatat 43 serangan teroris, sementara Filipina mengalami 48 serangan. Namun, pada tahun 2007, jumlah serangan di Filipina meningkat tajam menjadi 65 insiden, sedangkan di Indonesia menurun drastis hingga hanya tercatat dua serangan.
Selama enam tahun berikutnya, jumlah serangan teroris meningkat di kedua negara, namun secara keseluruhan, Filipina mengalami lonjakan signifikan dengan peningkatan hingga 13 kali lipat antara tahun 2002 dan 2013—dari 48 menjadi 652 serangan. Sebaliknya, Indonesia justru mencatat penurunan sebesar 26% dalam periode yang sama, dari 43 serangan pada tahun 2002 menjadi 32 pada tahun 2013. Kendati kekuatan kelompok teroris di Filipina menjelaskan peningkatan, sejumlah pengamat berpendapat serangan di Indonesia cenderung lebih efektif daripada di Filipina.
Peneliti menggunakan indikator kuantitatif kedua berupa alat analisis yang mengukur respons nasional terhadap aktivitas teroris. Mereka pertama kali memperkenalkannya dalam artikel tahun 2014 yang membandingkan efektivitas operasi CT di Indonesia, Filipina, dan Thailand. Model tersebut mencatat jeda rata-rata 11 hari antara operasi CT dan serangan berikutnya di Indonesia, sedangkan Filipina mencatat delapan hari. Temuan ini menunjukkan intervensi CT—penangkapan, penuntutan, atau pemenjaraan—lebih efektif di Indonesia. Walau berbagai faktor dapat memperlambat respons operasional kelompok teroris, model ini memberikan bukti kuantitatif tambahan bahwa strategi CT Indonesia kemungkinan lebih berhasil daripada Filipina.
Terdapat sejumlah pembelajaran yang dapat diambil dari keterlibatan Amerika Serikat dalam mendukung upaya CT di Indonesia dan Filipina. Meskipun kesimpulan tersebut berkaitan langsung dengan karakteristik ancaman dan respons terorisme di kedua negara, prinsip-prinsip yang dihasilkan kemungkinan juga relevan untuk konteks internasional lainnya di mana Amerika Serikat berperan dalam membantu negara mitra dalam pelaksanaan strategi CT.
Merancang Strategi
Dalam merancang strategi CT, Amerika Serikat perlu memperhitungkan latar belakang sejarah, nilai budaya serta kapasitas khusus dari negara mitra. Pemahaman terhadap faktor-faktor tersebut—bersama dengan analisis atas efektivitas institusi militer, aparat penegak hukum, sistem peradilan dan pemerintahan—merupakan dasar penting untuk menyusun strategi CT yang sesuai dengan konteks nasional. Meskipun pendekatan CT berbasis penegakan hukum yang diterapkan Indonesia terbukti lebih efektif dibandingkan pendekatan militer yang digunakan Filipina, karakter budaya dan kapabilitas nasional Filipina pada tahun 2002 tidak memungkinkan penerapan model Indonesia secara langsung. Oleh karena itu, keputusan Amerika Serikat untuk mendukung Filipina melalui jalur militer, sembari menjalin kerja sama dengan aparat hukum Indonesia, mencerminkan kebijakan yang adaptif dan kontekstual. Dukungan CT yang dirancang secara tepat akan memberikan kontribusi optimal terhadap keberhasilan strategi CT bersama.
Pengelolaan pemerintahan daerah yang baik, termasuk keberadaan sistem legislatif dan yudisial yang berfungsi secara efektif, merupakan syarat penting agar militer negara tuan rumah dapat berperan sebagai garda terdepan dalam penegakan hukum. Di Filipina, pendekatan penegakan hukum yang dipimpin oleh militer terbukti berhasil dalam menghadapi kelompok teroris. Namun, lemahnya kapasitas pemerintah daerah dan aparat penegak hukum sipil membuatnya tidak mampu mempertahankan pencapaian keamanan yang telah diraih oleh militer. Jika pendekatan awal yang melibatkan militer diperlukan, maka negara tuan rumah perlu menerapkan strategi ganda untuk memperkuat institusi sipilnya. Peralihan tanggung jawab penegakan hukum dari militer ke kepolisian memerlukan dukungan dari tingkat nasional, dan militer harus bersedia membagikan informasi intelijen serta metode operasional kepada aparat penegak hukum. Ketegangan antara militer Filipina dan aparat penegak hukum masih terjadi, sebagai dampak dari dominasi militer dalam penegakan hukum selama bertahun-tahun.
Pelatihan Teknis dan Taktis
Pelatihan teknis dan taktis yang mendukung tugas CT, seperti investigasi, pengumpulan intelijen dan penargetan, terbukti lebih efektif dibandingkan pemberian dana tanpa arah yang jelas. Contohnya di Indonesia, pelatihan investigasi dan forensik yang diberikan kepada Detasemen 88 telah secara signifikan meningkatkan kemampuannya dalam melakukan penargetan selama beberapa tahun terakhir. Selain itu, pelatihan bagi tim investigasi siber telah membuka metode baru dalam memperoleh intelijen dan memproses hukum terhadap pelaku terorisme yang sebelumnya sulit dijangkau. Dibandingkan sekadar pengadaan alat, pelatihan tim siber dan pendekatan penargetan yang terintegrasi memberikan kontribusi yang jauh lebih besar bagi para praktisi CT di Indonesia.
Amerika Serikat sebaiknya memanfaatkan kemampuan, keahlian dan citra positif dari negara-negara sekutu di kawasan tuan rumah untuk memperkuat pelaksanaan operasi CT bersama. Di Indonesia, Australia telah memainkan peran penting dengan memberikan pelatihan dan dukungan kepada pasukan gabungan CT Indonesia, sebagai pelengkap dari bantuan finansial yang diberikan oleh AS. Australia turut menyediakan pelatihan khusus dalam bidang penegakan hukum bagi Detasemen 88, serta mendanai fasilitas pelatihannya. Tak hanya itu, Australia juga terus memberikan dukungan forensik yang memperkuat operasi CT gabungan, sehingga Detasemen 88 mampu membawa para pemberontak yang ditangkap ke proses hukum secara efektif.
Partisipasi Australia dalam kerja sama lebih diterima oleh masyarakat Indonesia dibandingkan keterlibatan langsung dari Amerika Serikat. Di Indonesia, bantuan terbuka dari AS cenderung dipandang secara negatif, sedangkan dukungan dari Australia tidak menimbulkan kekhawatiran bagi mayoritas penduduk muslim. Ke depan, Amerika Serikat disarankan untuk mendorong keterlibatan langsung dari negara-negara sekutu yang memiliki tujuan sejalan di negara tuan rumah, namun lebih mungkin diterima secara positif oleh masyarakat setempat dibandingkan AS.
Deradikalisasi atau Reintegrasi
Upaya deradikalisasi atau reintegrasi sebaiknya dimasukkan sebagai elemen penting dalam reformasi sistem hukum dan peradilan di negara tuan rumah. Indonesia dan Filipina telah menjalankan program deradikalisasi, meskipun hasilnya beragam. Program semacam ini perlu dirancang sesuai dengan nilai budaya dan sasaran nasional masing-masing negara, namun Amerika Serikat dapat berperan dalam mendukung pelaksanaannya melalui bantuan dana dan penyediaan infrastruktur. Deradikalisasi memiliki peran krusial dalam proses pemulihan sosial bagi individu yang terlibat dalam aksi terorisme agar dapat kembali menjadi bagian dari masyarakat.
Amerika Serikat telah berkontribusi secara langsung maupun tidak langsung dalam mendukung upaya CT di Indonesia dan Filipina, meskipun hasil dari investasi tersebut bervariasi. Di Indonesia, AS tampaknya memperoleh hasil yang lebih menguntungkan karena jumlah serangan teroris menurun sejak peristiwa 9/11, sedangkan di Filipina, insiden serupa justru meningkat tajam dalam periode yang sama. Meski demikian, sulit untuk memastikan apakah perbedaan tren ini disebabkan oleh keberhasilan strategi CT Indonesia, atau justru karena kekuatan dan daya tahan kelompok teroris di Filipina—atau mungkin kombinasi keduanya. Kendati demikian, pengalaman Amerika Serikat dalam mendukung CT di kedua negara tersebut memberikan wawasan berharga yang sebaiknya dijadikan acuan dalam merancang bantuan CT di masa depan.
